10. Ai tạo nên chính sách đối ngoại của Trung Quốc?

Tạp chí tháng 7/2011 của Viện nghiên cứu Hoàng gia Anh về các vấn đề quốc tế (Chatham) đăng bài đánh giá về Chính sách đối ngoại Trung Quốc và các nhân tố ảnh hưởng lên việc hoạch định và thực thi chính sách của Trung Quốc (Engaging an Emerging Superpower: Understanding China as a Foreign Policy Actor) của tác giả Sylvia Hui.

Sylvia Hui: nhà báo từng hoạt động ở Hồng Công trước khi chuyển tới Luân Đôn, người có nhiều bài viết trên Tạp chí Kinh tế Viễn Đông, Asia Sentinel, Bưu điện Oasinhtơn và Thời báo Niu Yoóc. 

Tác giả cho rằng không nên coi Trung Quốc là một mối đe dọa nhằm lật đổ vị trí siêu cường số 1 thế giới của Mỹ; nhưng cũng không được phép coi quốc gia này là một sức mạnh ngủ yên không tham vọng. Sẽ rất khó để đưa ra một đánh giá đồng nhất, chặt chẽ về chính sách ngoại giao của Trung Quốc, không chỉ bởi đây là một quốc gia thiếu minh bạch, mà còn bởi có rất nhiều nhân tố ảnh hưởng và định hình chính sách ngoại giao của nước này. Các yếu tố lịch sử sẽ tiếp tục dẫn dắt chính sách đối ngoại của Trung Quốc ở châu Á. Với vị trí số 1 trong khu vực, dễ hiểu là Trung Quốc ngày càng thể hiện một sự tự tin và sức mạnh cơ bắp. Ưu tiên chính của Bắc Kinh ở châu Á là ngăn chặn ảnh hưởng về an ninh và kinh tế của Mỹ. Để phục vụ mục tiêu này, Trung Quốc ưu tiên các mối quan hệ song phương thay vì đa phương.

Đánh giá chung 

Tăng trưởng kinh tế của Trung Quốc cho đến nay không đi kèm với dân chủ và cải cách theo kiểu phương Tây. Thật vậy, đầu năm 2011 chính phủ ở Bắc Kinh đã siết chặt quyền lực sau khi những bất ổn ở Trung Đông làm dấy lên lo ngại cuộc nổi dậy tương tự có thể xảy ra ở Trung Quốc. Nhưng mặc dù sự cai trị của Đảng Cộng sản Trung Quốc (ĐCSTQ) rõ ràng không bị thách thức, nhưng chính sách đối ngoại của nước này được định hình và ảnh hưởng bởi nhiều chủ thể, trong đó một số có lợi ích mâu thuẫn với nhau, làm cho các nhà quan sát bên ngoài khó có thể kết luận chắc chắn liệu Trung Quốc đang đi theo chính sách bình thường hay chủ nghĩa bành trướng. Hiện vẫn chưa thể đưa ra một đánh giá thống nhất, thuyết phục về chính sách đối ngoại “thể hiện quan điểm Trung Quốc”.
Chiến lược đối ngoại của Trung Quốc cũng thay đổi tùy vào góc nhìn của mỗi người. Ở châu Á, đó là một sức mạnh thống trị, thúc đẩy bởi mong muốn duy trì vị trí này của Bắc Kinh và việc cân bằng ảnh hưởng của Mỹ trong khu vực. Châu Á là nơi Trung Quốc có nhiều quyền lợi thiết yếu về an ninh, kinh tế và chiến lược đang bị đe dọa, và Bắc Kinh quyết tâm bảo vệ chúng. Bên ngoài khu vực, vị thế của Trung Quốc thể hiện rõ hơn nhiều. Cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu đã củng cố vị trí của nước này là nền kinh tế phát triển nhanh nhất thế giới và thách thức quyền lực của Mỹ. Kết quả là, các nhà lãnh đạo Trung Quốc ngày càng khó có thể nói rằng họ vẫn chỉ là một nước đang phát triển và chỉ quan tâm tới các vấn đề nội bộ. Trong khi ổn định và an ninh nội bộ vẫn là một ưu tiên hàng đầu, chắc chắn Bắc Kinh đã tự tin hơn về vị thế quốc tế của mình so với Mỹ và các cường quốc châu Âu. Tuy nhiên, Trung Quốc mong muốn và sẵn sàng thể hiện sự tự tin đó đến đâu thì hiện vẫn chưa ai biết. 

Ai tạo nên chính sách đối ngoại của Trung Quốc? 

Thể chế độc đảng và sự giao thoa quyền lực giữa nhà nước với ĐCS khiến nền chính trị Trung Quốc thiếu tính minh bạch như các nền dân chủ phương Tây và rất khó quan sát từ bên ngoài. Tuy nhiên cần lưu ý rằng mặc dù Thường vụ Bộ Chính trị, cơ quan cao nhất của ĐCSTQ, vẫn là trung tâm ra quyết định của đất nước, một số quan chức khác và các tổ chức phi chính thức đang ngày càng có ảnh hưởng và có tiếng nói. Ví dụ, Quân Giải phóng Nhân dân (PLA) dường như ngày càng độc lập và có ảnh hưởng. Hành động và chiến lược của PLA đôi khi không hoàn toàn phù hợp với mục tiêu của chính phủ trung ương, khiến chính sách đối ngoại đôi khi gây khó hiểu. Là một tổ chức chính trị chủ chốt, PLA được đặt dưới sự kiểm soát bởi Quân ủy Trung ương, nhưng mức độ phối hợp giữa trung ương với PLA trong việc đưa ra các chính sách không phải hoàn toàn rõ ràng. Đầu năm 2011, PLA đã thử nghiệm máy bay chiến đấu tàng hình mới ngay sau khi quan hệ quân sự Trung-Mỹ được nối lại, khiến chuyến thăm Bắc Kinh của Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Robert Gates phát sinh vấn đề. PLA cũng không thể hiện sự nhiệt tình tăng cường quan hệ quân sự với Mỹ - trái ngược với tinh thần của cả hai bên trong chuyến thăm cấp nhà nước của Chủ tịch Hồ Cẩm Đào tới Oasinhtơn tháng 1/2011. 

Một số sự cố tương tự cũng xảy ra trong những năm gần đây. Tháng 1/2007 Trung Quốc khiến thế giới lo ngại và lên án khi bất ngờ tiến hành thử tên lửa chống vệ tinh, trong khi Bộ Ngoại giao dường như không biết trước việc này và sự chậm trễ không giải thích được trong phản ứng chính thức từ Bắc Kinh dẫn đến có suy đoán rằng các nhà lãnh đạo dân sự không được thông báo về kế hoạch của quân đội. 

Các nhà hoạch định chính sách nước ngoài cần phải hiểu mạng lưới các mối quan hệ giữa các chi nhánh khác nhau của ĐCSTQ, Hội đồng Nhà nước và PLA, cũng như các tác nhân vòng ngoài như cộng đồng mạng, các học giả và các nhà nghiên cứu, và các doanh nghiệp có cổ phần lớn ở nước ngoài. Tất cả các nhóm này có quan điểm riêng, thường đối đầu nhau về những vấn đề như mối quan hệ Trung – Mỹ, quan hệ với Nhật Bản, và Trung Quốc nên hợp tác ở mức độ nào trong khuôn khổ của Liên Hợp Quốc về nhân quyền và việc trừng phạt các chế độ như Bắc Triều Tiên và Iran. Một số nhà nghiên cứu tin rằng các tác nhân vòng ngoài mới xuất hiện và có ảnh hưởng đang theo đuổi một cách tiếp cận "phục tùng ít hơn” trong chính sách đối ngoại của Trung Quốc. Họ cho rằng Bắc Kinh cần tích cực bảo vệ lợi ích quốc tế của mình, mặc dù quan điểm này vẫn còn phải đối mặt với một số trở ngại từ các nhà lãnh đạo bảo thủ, những người tin rằng Trung Quốc không nên là một nhà lãnh đạo quốc tế.
Mặc dù các nhà quan sát nước ngoài không thể thâm nhập sâu vào mạng lưới giới hoạch định chính sách ở Trung Quốc, nhưng điểm tối quan trọng là họ phải nhận thức được thực trạng đa nguyên này và đánh giá được các lợi ích tiềm năng của các nhóm. 

Bảo vệ quyền lợi trong khu vực 

Trung Quốc có nhiều lợi ích năng lượng, an ninh và chiến lược chủ chốt trong khu vực châu Á: từ tuyên bố chủ quyền đối với Đài Loan, Tây Tạng và các vùng biển, tới duy trì Bắc Triều Tiên như một vùng đệm chống lại sức mạnh của Mỹ trong khu vực, và tìm kiếm nguồn năng lượng ở Trung Á. 

Đồng thời, mối quan hệ của Trung Quốc với các nước láng giềng vẫn được thúc đẩy mạnh mẽ bởi lịch sử, cả hữu nghị lẫn thù hằn. Mối quan hệ với Nhật Bản vẫn mong manh, và sự oán giận đối với việc Nhật Bản xâm lược Trung Quốc trong Chiến tranh thế giới thứ Hai vẫn còn thể hiện rõ trên nhiều diễn đàn mạng. Trong khi đó, quan hệ thân thiện với một số chế độ gây mất ổn định nhất trong khu vực thường kết hợp với lợi ích quốc gia của Bắc Kinh, tạo ra xung đột với mong muốn của các cường quốc phương Tây hy vọng Trung Quốc sẽ tỏ ra là một “bên tham gia có trách nhiệm”. Chẳng hạn, tình hữu nghị xưa nay vừa thể hiện một yếu tố quan trọng trong chính sách đối ngoại của Bắc Kinh với Chính quyền quân sự Mianma, vừa cho thấy quyền lợi địa chính trị của Trung Quốc ở đó. Tương tự, Trung Quốc cũng bảo vệ sự hiếu chiến của Bắc Triều Tiên sau khi Bình Nhưỡng rõ ràng đã đánh chìm một tàu chiến của Hàn Quốc tháng 3/2010, khiến hàng chục người thiệt mạng. Dường như Bắc Kinh sẵn sàng cam chịu duy trì hai đồng minh thời Chiến tranh Lạnh này như là một bức tường chống lại sự thống trị của quân đội Mỹ trong khu vực và sự trỗi dậy của quân đội Nhật Bản. Ngoài ra, Bắc Triều Tiên còn là một đối tác thương mại trọng điểm và nếu chế độ này sụp đổ nó sẽ gây ra những vấn đề an ninh nghiêm trọng ở biên giới Trung Quốc. Những mối quan ngại này luôn thường trực trong tâm trí của các nhà lãnh đạo Trung Quốc, mặc dù một số ý kiến ở Trung Quốc đã đề xuất tăng cường hợp tác với Mỹ, Nhật Bản và Hàn Quốc trong các đối sách chiến lược về bán đảo Triều Tiên. 

Do các nước láng giềng ngày càng phải phụ thuộc vào Trung Quốc về thương mại, nên Bắc Kinh ngày càng tự tin thể hiện sức mạnh cơ bắp để tuyên bố chủ quyền đối với các vùng lãnh thổ mà nước này coi là chính đáng của mình. Đường lối cứng rắn phản đối Đài Loan và Tây Tạng độc lập không có dấu hiệu suy yếu. Bắc Kinh cũng tăng cường tuyên bố chủ quyền đối với các vùng biển tranh chấp ở Biển Đông và quần đảo Điếu Ngư/Senkaku. Năm 2010, Bắc Kinh đã khiến nhiều nơi chỉ trích về quyết định cấm xuất khẩu đất hiếm để chống lại Nhật Bản sau khi một thuyền đánh cá của họ hoạt động ở vùng biển Nhật Bản va chạm với các tàu bảo vệ bờ biển của nước này. Thái độ hung hăng trong các tranh chấp lãnh thổ này thể hiện mạnh bạo hơn vào tháng 6/2011, sau khi Việt Nam bày tỏ sự phẫn nộ về việc ngư dân và các tàu thăm dò dầu khí bị tàu tuần tra Trung Quốc sách nhiễu tại vùng biển tranh chấp ở Biển Đông.
Tệ hơn, chính sách của Trung Quốc trong khu vực vẫn theo đuổi cách tiếp cận lịch sử theo kiểu “vua-tôi”, trong đó quan hệ song phương được ưu tiên hơn diễn đàn chính trị đa phương như Hiệp hội các nước Đông Nam Á (ASEAN). Trong nhiều thế kỷ, người Trung Quốc coi họ là “Trung tâm của thế giới”, bao quanh bởi các nước chư hầu trong khu vực. Quan điểm trịch thượng này vẫn rất mạnh - đặc biệt trong bối cảnh Bắc Kinh đang trỗi dậy sau một thời gian dài nội chiến và chịu nhục dưới sự đô hộ của phương Tây. 

Mặc dù có quan hệ với ASEAN và tham gia các cuộc đàm phán sáu bên, Trung Quốc, giống như các nước châu Á khác, vẫn đề cao chủ quyền quốc gia hơn là phải tuân theo một tổ chức khu vực nào đó với sức mạnh có thể can thiệp vào công việc nội bộ của một nước thành viên. Bắc Kinh ủng hộ cách tiếp cận truyền thống, riêng tư trong các giao dịch song phương với các nước nhỏ, không chỉ vì nhờ đó có thể chiếm thế thượng phong của một đối tác thương mại lớn. Các tổ chức khu vực, với nguyên tắc đồng thuận là trên hết, cho thấy sự vô dụng trong việc lôi kéo Trung Quốc vào giải quyết đa phương các tranh chấp lãnh thổ song phương bấy lâu, bởi Bắc Kinh luôn khẳng định giải quyết song phương. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc cho rằng thảo luận các tranh chấp lãnh thổ ở một diễn đàn đa phương không chỉ giống như “giũ quần áo bẩn”, mà có thể còn tạo điều kiện để các quốc gia đang tức giận như Việt Nam và Philíppin bắt tay nhau, cũng như mở cửa sổ cho sự can thiệp của một bên thứ ba như Mỹ.  

Một đối tác toàn cầu 

Cùng với nhiều nhà lãnh đạo khác trên thế giới, Tổng thống Mỹ Barack Obama gần đây đã tham gia kêu gọi Trung Quốc đóng một vai trò lớn hơn trên trường quốc tế - nói cách khác là “tự coi mình” là một cường quốc. Tại Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc và ở những diễn đàn khác, việc Trung Quốc không chịu lên án hay khiển trách các thể chế đi ngược trào lưu xã hội, chẳng hạn sau khi Bắc Triều Tiên gây hấn ở vùng biển Hoàng Hải năm 2010, đã khiến cộng đồng quốc tế không thể có các hành động mạnh mẽ chống lại các nước gây nguy hiểm.
Tuy nhiên, sẽ là sai lầm khi cho rằng Trung Quốc hoàn toàn không quan tâm đến áp lực quốc tế yêu cầu Bắc Kinh hợp tác về các vấn đề toàn cầu và cải thiện nhân quyền trong nước. Bắc Kinh biết quá rõ sự phê phán của báo chí ở bên ngoài, nhưng chỉ là bất đắc dĩ khi bị động chạm và “mất mặt”. Những hồi ức của hơn một thế kỷ bị phương Tây cướp bóc và bắt nạt vẫn còn nguyên vẹn, và các nhà lãnh đạo Trung Quốc hết sức nghi ngờ khi bị phương Tây thúc ép hợp tác. Sự thúc ép này thường được xem như là nhằm ngăn chặn sự nổi lên của Trung Quốc, một sự hoài nghi có thể được kích thích bởi thái độ chống Trung Quốc ở Mỹ. Nếu như quyết định của Ủy ban Nobel trao giải thưởng Hòa bình cho nhà bất đồng chính kiến ​​ Lưu Hiểu Ba là nhằm gây áp lực để Trung Quốc thừa nhận sai lầm về vấn đề nhân quyền, thì kế hoạch hoàn toàn phản tác dụng. Bắc Kinh phản ứng bằng một loạt cuộc công kích lại Lưu, Ủy ban giải Nobel và nhiều quan chức phương Tây. Họ cho rằng bên ngoài đang “bám víu vào Chiến tranh Lạnh hoặc thậm chí có tâm lý thuộc địa". 

Lãnh đạo Trung Quốc rất nhạy cảm đối với cái gọi là thái độ thực dân, và họ đang ngày càng tự tin trong việc chứng minh rằng đất nước này có thể đứng lên khi tự cảm thấy cần thiết. Yếu tố bên ngoài - đặc biệt là sự chuyển dịch quyền lực kinh tế toàn cầu – đang trao cho Trung Quốc một sự ảnh hưởng toàn cầu lớn hơn bao giờ hết. Ngược lại với các nền kinh tế đang đi xuống và mắc nợ của Mỹ và châu Âu, Trung Quốc đã vươn dậy từ cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu với một vị thế ngẩng cao đầu, trong khi EU và Mỹ đều ở thế yếu hơn. Bắc Kinh tiếp tục chống lại yêu cầu của Mỹ đòi định giá lại đồng nhân dân tệ, và dường như ít bị áp lực ít hơn trong đòi hỏi hợp tác với phương Tây về các vấn đề Iran và Bắc Triều Tiên. 

Trong các tác nhân tạo ra chính sách đối ngoại của Trung Quốc cũng có những điểm khác nhau về việc Bắc Kinh có trách nhiệm đến đâu trong các vấn đề chung của toàn cầu, chẳng hạn như giải quyết vấn đề biến đổi khí hậu và phổ biến vũ khí hạt nhân. Trung Quốc vẫn ưu tiên phát triển trong nước và dường như các nhà lãnh đạo sẽ không dễ dàng đồng ý “đóng góp một cái gì đó để không nhận được gì cả” trong các vấn đề rộng lớn vừa nêu. Trung Quốc cũng không muốn làm các đồng minh mất mặt bằng cách áp đặt cấm vận công khai với họ, mà thích chọn cách ứng xử phù hợp với nguyên tắc riêng của mình. Trước khi diễn ra Thế vận hội Bắc Kinh 2008, Trung Quốc bị gây áp lực về việc chuyển giao vũ khí cho Xuđăng và không áp đặt trừng phạt quốc gia châu Phi này sau các vụ thảm sát đẫm máu ở Darfur. Nhưng sau đó, Bắc Kinh nhất quyết đi theo cách tiếp cận lâu nay là không đối đầu, ngoại giao mềm mỏng, duy trì tầm quan trọng của việc phát triển các mối quan hệ thân mật.
Gần đây, Trung Quốc, cùng với thành viên khác trong Hội đồng Bảo an LHQ là Nga, đã bỏ phiếu trắng đối với nghị quyết của LHQ kêu gọi áp đặt vùng cấm bay đối với Libi. Thay vì bỏ phiếu chống, quyết định của Trung Quốc cho thấy một sự thay đổi đáng ngạc nhiên từ quan điểm lâu nay phản đối sự can thiệp mạnh mẽ vào công việc nội bộ của các nước. Có thể đưa ra nhiều giải thích khác nhau cho việc này. Chẳng hạn, vấn đề này có sự chấp thuận khu vực của Liên đoàn Arập và sức ép áp đặt hành động quân sự của quốc tế. Có thể Trung Quốc không muốn bị coi là vật cản trên con đường đồng thuận hiếm có của quốc tế. Tuy nhiên, Bắc Kinh chỉ dừng lại ở một sự đồng ý ngầm: Bỏ phiếu trắng thay vì bỏ phiếu ủng hộ, và Bộ Ngoại giao Trung Quốc tiếp tục ủng hộ phương án giải quyết thông qua "đối thoại và các biện pháp ngoại giao". Mặc dù không lên án hành động của phe đồng minh, như Nga đã làm, Trung Quốc cũng không tham gia hai hội nghị quốc tế về Libi được tổ chức tại Pari và Luân Đôn. Điều này chứng tỏ Bắc Kinh không có ý định dùng toàn bộ ảnh hưởng của mình để tham gia các vấn đề quốc tế đòi hỏi sự hợp tác của các cường quốc hàng đầu thế giới. Liệu sau khi thay đổi lãnh đạo vào năm 2012, sẽ có sự thay đổi nào trong chính sách đối ngoại của Trung Quốc hay không, câu trả lời vẫn chưa rõ ràng.

Kết luận 

Để lôi kéo Trung Quốc, đầu tiên thế giới cần hiểu rằng quá trình hình thành chính sách đối ngoại ở Trung Quốc đã bị phi tập trung hóa hơn bao giờ hết. Có nhiều quan điểm khác nhau về vai trò của quốc gia này cùng với quá trình lớn mạnh của nó, và người nước ngoài không nên bắt đầu bằng một nhận thức có sẵn, cho dù là coi Trung Quốc như một sự trỗi dậy hòa bình hay một mối đe dọa ngày càng tăng đối với trật tự thế giới. 

Các đối tác nước ngoài phải nhận thức được và nhạy cảm trước chủ nghĩa dân tộc mạnh mẽ trong công chúng ở Trung Quốc và sự nghi ngờ sâu sắc của Bắc Kinh đối với động cơ của phương Tây. Rao giảng về nhân quyền và đạo đức về vấn đề Tây Tạng không mang lại tác dụng khi nói chuyện với Bắc Kinh. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc nhận thức rõ và tự hào về uy thế của đất nước trong nền chính trị toàn cầu. Rao giảng và nói chuyện với lãnh đạo Trung Quốc - hoặc tồi tệ hơn, làm họ “mất mặt” trên các diễn đàn đa phương, sẽ nuôi dưỡng tâm lý phòng thủ và kháng cự. Một cách tiếp cận xây dựng hơn là liên tục lôi kéo Bắc Kinh vào các cuộc gặp song phương và tăng cường quan hệ kinh tế, đồng thời nêu các vấn đề phức tạp ra các cuộc gặp phía sau hậu trường. 

Cuối cùng, để tranh thủ Trung Quốc trong các nỗ lực quốc tế chống lại các quốc gia gây nguy hiểm tiềm tàng, nước ngoài cần phải thừa nhận rằng không giống phương Tây, quan điểm của Bắc Kinh là không lên án công khai, trực tiếp, chứ đừng nói đến cấm vận vũ khí hoặc can thiệp quân sự. Trung Quốc thích giải quyết vấn đề và bắt tay thông qua các mối quan hệ song phương chính thức, và vẫn cảnh giác đối với các diễn đàn pháp lý, đa phương và trừng phạt công khai. Việc Trung Quốc bỏ phiếu trắng gần đây trong nghị quyết của LHQ về Libi có thể là một tín hiệu thay đổi - mặc dù chưa thể nói chính xác lý do tại sao Bắc Kinh lại đi theo cách này, và còn quá sớm để coi đây là một xu hướng mới trong quan điểm của Trung Quốc về các biện pháp can thiệp quân sự nhân đạo. 

Theo Chatham House

Minh Anh (gt)