NCBD-Nguyên nhân căng thẳng tại Biển Đông: nội bộ Trung Quốc thiếu cơ chế điều phối tập trung từ trung ương, năng lực yếu kém và lợi ích cục bộ của các cơ quan chức năng chấp pháp ở Biển Đông; sự minh bạch trong chính sách của chính quyền trung ương trong vấn đề Biển Đông; chủ nghĩa dân tộc.
A. SỰ ĐIỀU PHỐI THIẾU HIỆU QUẢ
1. Các cơ quan trong nước đóng vai trò hoạch định chính sách đối ngoại
Vấn đề lớn nhất trong điều phối hoạt động của các cơ quan – ngoài vấn đề số lượng – là hầu hết các cơ quan này ban đầu được thành lập để triển khai các chính sách đối nội nhưng giờ lại thực hiện chính sách đối ngoại[1]. Các cơ quan này hầu như không có kiến thức gì về môi trường ngoại giao và có ít lợi ích trong việc thúc đẩy chính sách đối ngoại quốc gia.[2] Việc chỉ tập trung vào lợi ích cục bộ của một số cơ quan hay ngành công nghiệp thường đồng nghĩa với việc các hành động của họ gây ra tác động tiêu cực cho chính sách đối ngoại[3]. Ví dụ, việc thúc đẩy chương trình du lịch trong các khu vực tranh chấp do Ban quản lý Du lịch Quốc gia và các chính quyền địa phương thực hiện đã dẫn đến tranh chấp quốc tế do Chính phủ các nước có yêu sách khác phản đối[4].
Các lực lượng chấp pháp cũng tạo ra các vấn đề tương tự. Cục Ngư nghiệp không có vai trò của một cơ quan thực hiện chính sách đối ngoại trước đây thì trong những năm gần đây tàu thuyền của Cục này thường xuyên đi tuần tra tại các vùng có tranh chấp và giải cứu các ngư dân bị hải quân nước ngoài bắt giữ.[5] Bắc Kinh dường như cho rằng các tàu ngư chính ít thể hiện sự hiếu chiến và sức mạnh mà vẫn có thể khẳng định chủ quyền hơn là các sử dụng các tàu hải quân. Tuy nhiên chính phủ và người dân của các nước có tranh chấp chủ quyền khác vẫn nhìn nhận các tàu này như là một phần của sự đe dọa ngày càng tăng lên từ phía Trung Quốc.[6] Hơn nữa, các cuộc tuần tra được tiến hành bởi nhiều cơ quan chấp pháp làm cho sự hiện diện quân sự của Trung Quốc dường như nổi bật hơn cả bản chất thật sự của nó.[7] Đương nhiên các cơ quan này xử lý các vụ việc liên quan đến đối ngoại theo kiểu mang tính ít ngoại giao hơn nhiều so với việc được xử lý bởi các cán bộ được đào tạo về công tác đối ngoại. Chính điều này làm cho các quốc gia láng giềng e ngại và nghi ngờ hơn về ý đồ quân sự của Trung Quốc[8].
2. Sự yếu kém mang tính cấu trúc của Bộ Ngoại giao
Các tranh chấp này rõ ràng cần được xử lý thông qua con đường ngoại giao song phương và đa phương, và Bộ Ngoại Giao (MFA) cần đóng vai trò chủ đạo đưa ra hướng dẫn và điều phối các cơ quan khác.[9] Tuy nhiên, Bộ Ngoại giao lại thiếu thẩm quyền do cấu trúc hành chính: hầu như tất cả các các cơ quan liên quan đều bằng vai phải lứa thẩm quyền và có quyền tự chủ khá lớn.[10] Vì các cơ quan cùng cấp không thể ra lệnh cho các cơ quan khác làm bất cứ điều gì, các cơ quan khác sẽ không thích khi bị hướng dẫn và điều phối bởi Bộ Ngoại Giao.[11]
Một lý do khác giải thích sự thiếu thẩm quyền này đó là các vấn đề nội trị, như duy trì tăng trưởng kinh tế và sự ổn định chính trị,[12] các vấn đề này được trình hơn là các vấn đề đối ngoại[13]. Khi mà vai trò toàn cầu của Trung Quốc tăng lên, nhiều cơ quan được đối nội có thêm thẩm quyền đối ngoại. Trong bối cảnh này, ảnh hưởng của Bộ Ngoại Giao đã suy giảm tương đối so với ảnh hưởng của các cơ quan đối nội khác như Bộ Thương Mại, Bộ Tài Chính, Bộ An Ninh Quốc gia và Ủy ban về sự Phát triển và Cải cách Quốc gia.[14] Như các học giả đã giải thích, “Bộ Ngoại Giao chưa bao giờ yếu như hiện nay”.[15]
Một vấn đề mấu chốt khác đó là Quân đội Giải phóng Nhân dân (PLA) mạnh hơn nhiều so với Bộ Ngoại giao trong cơ cấu tổ chức quyền lực của Trung Quốc, làm cho sự phối hợp chính sách tại Biển Đông thông qua Bộ này là điều không thể[16]. Quân ủy Trung ương, bộ phận quản lý về quân đội, ngang cấp Quốc Vụ Viện, trong khi Bộ Ngoại giao ở cấp thấp hơn. PLA thậm chí còn không báo cáo tất cả các hoạt động của mình cho Bộ Chính trị, và do đó không thông tin đầy đủ cho Bộ Ngoại giao.[17] Bộ Ngoại giao ít có nguồn tiếp cận thông tin trực tiếp về quân đội, thậm chí quân đội còn đóng vai trò ảnh hưởng đến cách ứng xử quốc tế của Trung Quốc nói chung đến chính sách và hành động của nước này đối tại khu vực Biển Đông nói riêng.[18] Trong một số trường hợp, Bộ Ngoại giao buộc phải dựa vào các báo cáo từ các nhà ngoại giao phương Tây liên quan đến các hoạt động của PLAN tại Biển Đông.[19] Nói chung, các cơ quan địa phương không muốn báo cáo tin tức cho MFA, với lý do rằng các nhà ngoại giao tại Bắc Kinh không hiểu thực chất vấn đề trên thực địa.[20] Chẳng hạn để thách thức lại sự phản đối của Chính phủ Việt Nam, các cơ quan du lịch địa phương đã tiếp tục thực hiện các chuyến du lịch đến quần đảo Hoàng Sa.[21
3. Sự chia rẽ trong nội bộ Bộ Ngoại giao
Cấu trúc tổ chức bên trong Bộ Ngoại giao, mà trong đó các Vụ riêng biệt lại có vai trò chồng chéo trong việc quản lý Biển Đông, làm phức tạp thêm tính hiệu quả của việc thực hiện vai trò điều phối của cơ quan này. Có hai Vụ, Vụ Châu Á và Vụ Bắc Mỹ và Đại dương lâu nay có vai trò giải quyết các vấn đề liên quan đến Biển Đông, trong khi Vụ biên giới và Đại dương được thành lập vào năm 2009, vào thời điểm với thời hạn nộp báo cáo về mở rộng thềm lục địa lên Ủy ban về Ranh giới ngoài của Thềm lục địa của Liên Hợp Quốc.[22] Vụ mới này có trách nhiệm quản lý các vấn đề pháp lý trong tranh chấp lãnh thổ. Nó cũng được giao cho vai trò đưa ra định hướng ngoại giao cho các cơ quan khác trong các vấn đề về biển trong đó có bao gồm Biển Đông[23]. Tuy nhiên, sau ba năm, Vụ Đại dương và biên giới vẫn đang trong tình trạng “đang xây dựng”.[24] Vụ này vẫn đang tập hợp đội ngũ của mình và cố gắng xác định mục tiêu và chiến lược[25] và Vụ này cũng không phải là Vụ đặc biệt mạnh trong Bộ. Thẩm quyền và sức mạnh của Vụ chắc chắn không thể cạnh tranh được với Vụ khu vực Châu Á.[26]
Vì Bắc Kinh khăng khăng rằng đàm phán về tranh chấp phải được thực hiện song phương (giữa Trung Quốc với mỗi bên trong bốn nước tuyên bố chủ quyền), Vụ Châu Á có vai trò quan trọng hơn nhiều các vụ khác do tranh chấp về phân định biển được xem xét trong bối cảnh ngang bằng với các vấn đề song phương khác.[27] Với vai trò ngày càng lớn hơn của Mỹ tại Biển Đông kể từ năm 2009, vấn đề biển Đông cũng đã trở thành một ưu tiên trong bối cảnh quan hệ song phương Trung – Mỹ, chắc chắn Vụ Bắc Mỹ và Đại dương phải được tham vấn ý kiến, do vấn đề biển Đông sẽ được ưu tiên hơn vấn đề phân định biên giới biển giữa Trung Quốc và các láng giềng Châu Á.[28] Tất cả sự cạnh tranh trong nội bộ này làm cho việc đạt được sự đồng thuận nội bộ trong vấn đề Biển Đông trở nên khó khăn hơn và làm suy yếu tính hiệu quả vốn đã hạn chế của Bộ Ngoại giao trong quản lý tranh chấp.[29]
4. Môi trường chính trị căng thẳng tro
Bộ Ngoại giao cũng bị hạn chế bởi môi trường chính trị sôi sục trong nước do chủ nghĩa dân tộc châm ngòi và được thúc đẩy thêm bởi các cơ quan như PLA, các công ty nhà nước và các chính quyền địa phương cấp tỉnh. Do không có một cơ chế liên cơ quan hiệu quả, các cơ quan thuộc trường phái cứng rắn đã thành công hơn trong việc đề cao quan điểm của mình rằng Bắc Kinh không nên thỏa hiệp và áp lực quốc tế lên Trung Quốc trên một loạt vấn đề là nhằm kiềm chế sự trỗi dậy của Trung Quốc. Những giọng điệu này lớn hơn những giọng điệu hợp tình hợp lý và ôn hoà hơn từ Bộ Ngoại giao. Ví dụ, bất cứ nỗ lực nào của Bộ Ngoại giao khẳng định với các quốc gia khác là Trung Quốc không độc chiếm toàn bộ Biển Đông thường làm cho người Trung Quốc không tin vì nhiều trong số họ đã được dạy từ lúc còn nhỏ là quốc gia của họ có quyền không thể xâm phạm được tại khu vực bên trong đường chín đoạn.[30]
Bộ Ngoại giao lâu nay bị các thành phần theo chủ nghĩa dân tộc từ công luận và các cơ quan theo trường phái cứng rắn của Trung Quốc chỉ trích, cáo buộc Bộ bán rẻ lợi ích của Trung Quốc. Các thành viên của công luận thậm chí còn gửi những viên thuốc canxi đến Bộ Ngoại giao để chữa trị bệnh xương sống yếu, hoặc một số người còn đặt tên Bộ Ngoại giao là “Bộ phản bội”[31]. Nhiều học giả và đại biểu của Quốc hội ca thán sự điều phối yếu kém giữa các cơ quan trong chính sách tại Biển Đông, nay đang kêu gọi thành lập một cơ quan mới kiểm soát các hoạt động trên biển, một động thái sẽ làm suy yếu thêm vai trò của Bộ Ngoại giao.[32] Đề xuất này, cùng với áp lực từ công luận đòi hỏi các cơ quan khác của chính phủ phải hành động quyết liệt hơn gây khó khăn hơn cho các cơ quan này trong việc điều phối. Việc kiềm chế này đã tạo ra khoảng trống cho các cơ quan khác, như chính quyền địa phương và các cơ quan hải giám và ngư chính, cạnh tranh để có được nhiều nguồn lợi ích và thực hiện các chương trình của riêng mình, do đó làm leo thang căng thẳng ngoại giao trong khu vực và gây ra sự khó hiểu về việc cơ quan nào đang điều hành chính sách.[33]
Trong nỗ lực làm dịu bớt chủ nghĩa dân tộc về việc đưa tin các vấn đề trên biển, một nhóm các nhà ngoại giao và học giả đã tổ chức một hội thảo vào cuối năm 2011.[34] Trong bài phát biểu quan trọng của mình với khán giả gồm nhiều nhà báo, trợ lý Bộ trưởng Ngoại giao Lạc Ngọc Thành đã nói rằng chính sách ngoại giao không nên quá đơn giản như là “mềm” hay “cứng” và rằng “sự khôn khéo quan trọng hơn nắm đấm”.[35] Một số học giả cũng đã có quan điểm rằng truyền thông đã không khéo léo trong quan hệ quốc tế và kết quả thường là các báo cáo chất lượng thấp.[36]
Đọc toàn bộ bản dịch tại đây.
International Crisis Group
Thái Giang (dịch)
Quang Hưng (hiệu đính)
Trích trong bản gốc tiếng Anh Stirring Up the South China Sea của International Crisis Group, Asia Report số 223, ngày 23 tháng 4 năm 2012
[1] Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 10 năm 2010
[2] Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 10 năm 2010
[3] Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 10 năm 2010
[4] Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 10 năm 2010
[5] “中国最先进渔政船将去南海和钓鱼岛巡逻 宣示主权”
[“Tầu kiểm tra hiện đại nhất của Trung Quốc hành xử chủ quyền tại Biển Đông”], 世界新闻报 [World
News Journal], 15 tháng 9 năm 2010.
[6] Phỏng vấn của Crisis Group, Hà Nội, tháng 12 năm 2010 và tháng 7 năm 2011, Manila, tháng 10 năm 2011 và tháng 1 năm 2012, Kuala Lumpur, tháng 5 năm 2011, Jakarta tháng 1 năm 2010.
[7] Như trên
[8] Như trên
[9] Cơ quan có vai trò điều phối chung hiệu quả nhất là Quân ủy Trung ương, do công việc điều phối cần đến các lãnh đạo có tầm cỡ trên cấp Bộ.
[10] Một học giả đã xếp Bộ Ngoại giao nằm trong khoảng từ 40 đến 50 trong hệ thống chính trị của Trung Quốc. Phỏng vấn của Crisis Group, Thượng Hải, tháng 9 năm 2010.
[11] Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 2 năm 2012.
[12] Sự tăng trưởng kinh tế được đánh giá là duy trì tính chính danh trong lãnh đạo của Đảng Cộng Sản Trung Quốc, chính sách đối ngoại của Trung Quốc tập trung vào việc tạo ra môi trường quốc tế thuận lợi cho phát triển kinh tế. David Lampton, “Tiến trình hoạch định chính sách an ninh quốc gia và đối ngoại của Trung Quốc: Đang thay đổi, hay đang có vấn đề?”, Hoạch định chính sách đối ngoại và an ninh (Nhà xuất bản Đại học Standford, 2001), trang 1-36.
[13] Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 10 năm 2011
[14] Nhóm Crisis Group phỏng vấn, Bắc Kinh tháng 9 và 11 năm 2011. Xem thêm Linda Jakobson và Dean Knox, “các diễn viên chính sách đối ngoại mới tại Trung Quốc”, SIPRI Policy Paper số 26, tháng 9 năm 2010. Vị trí của MFA trong trung ương đảng Trung Quốc không phải là luôn luôn yếu. Từ năm 1988 đến năm 1998, Đường Gia Triền đã nắm vị trị Bộ trưởng Ngoại giao kiêm phó thủ tướng Quốc Vụ Viện. Hiện tại, Quốc vụ khanh Đới Bỉnh Quốc, được xem như là quan chức có vị trí cao nhất tại Trung Quốc về mặt đối ngoại, thậm chí không phải là thành viên của nhóm 25 thành viên Bộ chính trị của Trung Ương Đảng, đứng thứ hai sau cơ quan hoạch định chính sách Thường trực Bộ Chính trị.
[15] Phỏng vấn của Crisis Group, Thượng Hải, tháng 9 năm 2010. Một nhà phân tích Trung Quốc đã nói như thế này: “Dương Khiết Trì thậm chí còn không mạnh bằng trợ lý của Đới Bỉnh Quốc”. Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh tháng 5 năm 2011. Một học giả Trung Quốc khác nói rằng theo như nghị định thư quốc tế, Đới giống bộ trưởng ngoại giao hơn là Dương Khiết Trì, Dương giống như là Tổng Vụ trưởng về văn phòng đối ngoại”. Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 1 năm 2012.
[16] Xem phụ lục C
[17] Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 8 năm 2011, tháng 1 năm 2012.
[18] Khi tầu USNS Impeccable bị tàu bán quân sự của Trung Quốc quấy rối vào tháng 8 năm 2009, Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc đã được thông báo ngay lập tức và đã biết điều gì xảy ra từ các cuộc nói chuyện với phương tây. Phỏng vấn qua điện thoại của Crisis Group, Bắc Kinh tháng 8 năm 2011.
[19] Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 8 năm 2011.
[20] Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 2 năm 2012.
[21] Thông tin thêm về vai trò của ngành công nghiệp du lịch trong các tranh chấp trên Biển Đông , xem Phần III.C “Lợi ích kinh tế của chính quyền địa phương”.
[22] Việc thành lập Vụ được phân tích như là Trung Quốc đang nỗ lực giải quyết các tranh chấp trên biển với các quốc gia láng giềng. Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 5 năm 2009.
[23] Vai trò này đã được thực hiện trong bối cảnh chuyến thăm của Tổng Bí thư Việt Nam Nguyễn Phú Trọng đến Trung Quốc vào tháng 10 năm 2011, khi Vụ cung cấp cho truyền thông các hướng dẫn liên quan. Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 3 năm 2012.
[24] Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 10 năm 2011.
[25] Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 10 năm 2011.
[26] Ning Fuki, nguyên Vụ trưởng Vụ các vấn đề Châu Á, trước đây là vụ trưởng vụ mới này. Nhưng quyền lực không được chuyển giống như ông ta có tại Vụ Châu Á. Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 11 năm 2010.
[27] Điều này cũng là một cản trở cho triển vọng đi đến một giải pháp cho tranh chấp lãnh thổ. Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 11 năm 2010.
[28] Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, Washingto, tháng 12 và tháng 1 năm 2011.
[29] Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 11 năm 2010.
[30] Xem thêm phần IV.D “Chủ nghĩa dân tộc”.
[31]Từ 外交部 to 卖国部. Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 11 năm 2011. Xem thêm See also Susan Shirk,China: Fragile Super- power (Oxford University Press, 2007), tr. 101.
[32] Xem phần IV.A.6 “đề xuất thành lập cơ chế quản lý tập trung”
[33] Xem phần IV.B “Các cơ quan Canh tranh hoạt động Chấp pháp”, và phần IV.C “lợi ích kinh tế”.
[34] Hội thảo tiêu đề “Đánh giá chính sách đối ngoại của Trung Quốc và triển vọng năm 2011”, được đồng tổ chức vào 18 thán 12 năm 2011 bởi Bộ Ngoại giao và Học viện ngoại giao. Theo như một đại biểu tham gia cuộc hội thảo này, nhà tổ chức đã có chủ ý khi mới các quan chức ngành du lịch tham dự hội thảo để họ nắm vấn đề ngừng làm bùng lên chủ nghĩa dân tộc. Phỏng vấn của Crisis Group, Bắc Kinh, tháng 2 năm 2012.
[35] Bản lưu bài hội nghị tại website Hoàn Cầu, www.huanqiu.com/www/textlive/live2011/index.html
[36] Ví dụ, phản ứng lại với các bài báo trên các phương tiện truyền thông về việc bắt giữ ngư dân Trung Quốc tại biển Đông Trung Quốc, Song Ronghua, một giáo sư thỉnh giảng của Học viện Ngoại giao Trung Quốc đã nói rằng truyền thông phải có trách nhiệm xã hội và không nên làm căng thẳng thêm các vụ việc. Ông nói rằng các bài báo tạo ra ấn tượng rằng chính quyền đã không làm được gì để bảo vệ ngư dân Trung Quốc và lợi ích của người dân. Ông nói truyền thông nên thận trọng hơn. www.huanqiu.com/www/textlive/live2011/index.html.
