Thứ Bảy, ngày 28 tháng 7 năm 2012

24. Sự thực về thất bại của Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN lần thứ 45


Sự thực về thất bại của Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN lần thứ 45 (Behind the scenes of ASEAN’s breakdown)

RFI 27-7-12

Trọng Nghĩa

Cam Bốt là nước duy nhất chống lại việc nêu các hành động gây hấn của Trung Quốc tại Biển Đông trong tuyên bố chung của ASEAN. Sự thực này vừa được giáo sư Carlyle Thayer nêu rõ trong một bài đăng trên báo mạng Asia Times ngày 27/07/2012, tựa đề “Trong hậu trường của sự cố tại ASEAN / Behind the scenes of ASEAN’s breakdown”, dựa theo một tài liệu “nội bộ” ghi lại cụ thể diễn tiến cuộc họp kín (Retreat) ngày 09/07/2012 của các Ngoại trưởng ASEAN nhân Hội nghị thường niên AMM 45 tại Phnom Penh.
Tài liệu này xác định rõ các yêu cầu cụ thể của Việt Nam và Philippines trong cuộc họp, cũng như vai trò chủ chốt của Cam Bốt trong việc phá vỡ đồng thuận trong ASEAN về hồ sơ Biển Đông. RFI xin giới thiệu cùng quý vị bài phân tích của giáo sư Thayer :
Mới đây, Ngoại trưởng Indonesia Marty Natalegawa đã tiến hành một chuyến ngoại giao con thoi căng thẳng (24-25/07/2012), đến Cam Bốt, Việt Nam, Philippines, Singapore và Malaysia để bảo đảm được một thỏa thuận của Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) về Sáu Nguyên tắc về Biển Nam Trung Hoa (Biển Đông). Khi được đài truyền hình Úc ABC yêu cầu tóm lược kết quả của những nỗ lực của ông, ông trả lời rằng ASEAN đã “trở lại hoạt động như bình thường”.
Ông Natalegawa hàm ý rằng ông đã khắc phục được khó khăn nẩy sinh từ việc ASEAN đã phô bày tình trạng xáo trộn khi các ngoại trưởng của nhóm đã không thể đạt thỏa thuận về bốn đoạn liên quan đến Biển Đông trong một dự thảo thông cáo chung để tóm tắt kết quả cuộc họp của họ. Lần đầu tiên trong lịch sử 45 năm của khối, Hội nghị Bộ trưởng ASEAN (AMM) do Cam Bốt là chủ nhà đã không đồng ý được về một tuyên bố chung.
Sau vòng công du chớp nhoáng của Ngoại trưởng Indonesia, ngày 20/07/2012, ASEAN đã công bố bản Tuyên bố 6 điểm về Biển Đông. Thế nhưng, theo ghi nhận của Giáo sư Thayer, Ngoại trưởng Cam Bốt Hor Nam Hong đã không nhịn được việc quy tội cho Việt Nam và Philippines là đã làm hội nghị ASEAN thất bại trong việc đưa ra thông cáo chung. Ông Thayer viết tiếp :
(…) Diễn tiến cuộc họp kín Retreat của Ngoại trưởng ASEAN (AMM), tuy nhiên, đã kể lại một câu chuyện hoàn toàn khác. Theo các ghi chú về những gì được thảo luận do một người tham gia cuộc họp thực hiện mà tác giả bài viết này đã xem xét, thì Cam Bốt đã hai lần bác bỏ cố gắng của Philippines, Việt Nam và các thành viên khác của ASEAN, muốn đưa vào văn kiện một điều nhắc đến những diễn biến gần đây ở Biển Đông). Lần nào cững vậy, Cam Bốt đều đe dọa rằng họ không ra thông cáo chung.
Có 5 nước trực tiếp đòi đề cập đến các diễn biến tại Biển Đông
Vấn đề Biển Đông đã được thảo luận trong phiên họp toàn thể của cuộc họp kín AMM Retreat. Philippines phát biểu đầu tiên, tiếp theo là Thái Lan, Việt Nam, Indonesia, Malaysia, Brunei, Lào, Miến Điện, Singapore và Cam Bốt.
Ngoại trưởng Philippines Albert Del Rosario đã mô tả một số ví dụ trong quá khứ và hiện tại về hành động “bành trướng và gây hấn” của Trung Quốc, ngăn không cho “Philippines thực thi pháp luật và buộc Philippines phải rút ra khỏi vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của chính mình”.
Ông Del Rosario nêu lên một câu hỏi mang tính chất tu từ : “Giá trị thực thụ của các Quy tắc Ứng xử (COC) sẽ là gì nếu chúng ta không thể duy trì được bản DOC [Tuyên bố về ứng xử của các bên] ?”, đạt được lần đầu tiên với Trung Quốc vào năm 2002. Ông Del Rosario đã kết thúc bài phát biểu của ông bằng nhận định : “Điều quan trọng là cam kết chung của ASEAN tôn trọng bản [DOC] được phản ánh trong thông cáo chung của Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN.
Bốn quốc gia khác cũng đã trực tiếp đề cập đến điểm này. Việt Nam đã mô tả việc Trung Quốc gần đây đã thiết lập thành phố Tam Sa, bao trùm các đảo tranh chấp tại Biển Đông và việc Tập đoàn dầu khí Trung Quốc CNOOC mời ngoại quốc đấu thầu thăm dò các vùng biển đang tranh chấp khác như là những hành động “vi phạm nghiêm trọng chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam đối với vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa (của mình)”.Việt Nam cho rằng thông cáo chung nên phản ánh điều này.
Indonesia nhấn mạnh tầm quan trọng của việc ASEAN có chung một tiếng nói và cho rằng những diễn biến gần đây là mối quan ngại chung của tất cả các nước ASEAN. Indonesia tán đồng việc đúc kết một bộ Quy tắc Ứng xử và hứa sẽ “lưu hành một văn kiện để thảo luận không chính thức (non-paper) về các yếu tố có thể có và có thể bổ sung vào bản COC”.
Malaysia tán đồng ý kiến của Indonesia và nhấn mạnh : “Chúng ta phải nói một tiếng nói duy nhất; ASEAN phải cho thấy là mình có một tiếng nói thống nhất, (nếu không) uy tín của chúng ta sẽ bị xói mòn”.
Malaysia kết luận, “Chúng ta phải đề cập đến tình hình Biển Đông, đặc biệt là đến bất kỳ hành động nào đi ngược lại luật pháp quốc tế về vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Hoàn toàn không thể chấp nhận việc chúng ta không ghi vấn đề này vào thông cáo chung. Điều quan trọng là ASEAN phải thể hiện rõ ràng trong thông cáo chung mối quan ngại của chúng ta về vấn đề Biển Đông.
Singapore ghi nhận rằng “các diễn biến gần đây đặc biệt đáng quan ngại” vì làm dấy lên “những cách giải thích lạ kỳ về luật pháp quốc tế có thể làm suy yếu toàn bộ cơ chế của UNCLOS” (Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển ). Singapore kết luận bằng lập luận : “Điều quan trọng là ASEAN phải thể hiện rõ ràng trong thông cáo chung mối quan ngại của chúng ta về Biển Đông… [Sẽ] tai hại cho chúng ta nếu chúng ta không nói gì”.
Đồng thuận của 9 nước ASEAN bị một mình Cam Bốt phá vỡ
Trước lúc Cam Bốt lên tiếng, không một nước nào lấy làm lạ về các phát biểu của Philippines, Việt Nam, Indonesia, Malaysia và Singapore.
Khi đến phiên Cam Bốt, Ngoại trưởng nước này thắc mắc là tại sao lại cần phải đề cập đến bãi cạn Scarborough Shoal, nơi Trung Quốc và Philippines đối đầu nhau trong hai tháng trời.
Sau đó ông đột ngột tuyên bố, “Tôi cần phải nói thẳng với quý vị : Trong trường hợp chúng ta không tìm ra lối thoát, Cam Bốt sẽ không còn phương cách nào khác để xử lý vấn đề này. Và do đó, sẽ không có văn bản nào cả. Chúng ta không nên áp đặt quan điểm quốc gia, chúng ta nên cố gắng phản ánh quan điểm chung trên tinh thần thỏa hiệp với nhau”.
Đến lúc đó, các cuộc thảo luận đã trở thành nóng bỏng, với cả Philippines lẫn Việt Nam tiếp tục tranh luận về lập trường của mình. Malaysia, Indonesia và Singapore đã can thiệp bổ sung.
Cuộc họp kín AMM Retreat đã kết thúc với tuyên bố của Ngoại trưởng Cam Bốt Hor Nam Hong : “Chúng ta sẽ không bao giờ đạt được [thỏa thuận] dù có ngồi lại đây thêm bốn hoặc năm tiếng nữa… Nếu quý vị không thể đồng ý về nội dung của thông cáo chung, (thì) chúng tôi không còn cách nào khác để xử lý vấn đề trong tư cách Chủ tịch ASEAN.”
Ngoại trưởng Indonesia Natalegawa đã hoàn toàn đúng khi nói rằng mặc dù không có thông cáo chung, nhưng các Ngoại trưởng ASEAN đã đạt được thỏa thuận về “các yếu tố then chốt” của một Bộ Quy tắc Ứng xử ở Biển Đông. Theo ông, vòng ngoại giao con thoi của ông đã có kết quả là các ngoại trưởng ASEAN đã đồng ý để “sớm đúc kết một bộ Quy tắc Ưng xử Khu vực ở Biển Nam Trung Hoa (Biển Đông)”.
Cam Bốt, trong tư cách là Chủ tịch ASEAN, đã chủ trì hai cuộc họp không chính thức các quan chức cấp cao ASEAN và Trung Quốc để thảo luận về bước tiến tới bộ COC. Trung Quốc công khai thông báo rằng họ sẵn sàng để tham gia vào các cuộc thảo luận chính thức với ASEAN “khi điều kiện chín muồi”
Nếu mọi sự diễn tiến theo kế hoạch, quan chức cao cấp của ASEAN và Trung Quốc sẽ thảo luận về các thủ tục thảo luận sắp tới. Họ vẫn cần phải xác định xem sẽ gặp nhau ở cấp nào, theo nhịp độ nào, và báo cáo cho ai. Các cuộc thảo luận chính thức được lên kế hoạch vào tháng Chín và các quan chức ASEAN hy vọng sẽ hoàn tất đàm phán vào tháng Mười Một.
Sự can thiệp của Indonesia là lời cảnh cáo Cam Bốt
Vòng ngoại giao con thoi của ông Natalegawa đã mang lại nhuệ khí cần thiết cho ASEAN. Nỗ lực của ông cũng đã giúp xua tan những suy nghĩ bên ngoài khu vực Đông Nam Á rằng đã có mất đoàn kết giữa các thành viên ASEAN về việc làm thế nào để xử lý vấn đề Biển Đông.
Quan trọng hơn, sự can thiệp của Indonesia là lời cảnh cáo đối với Cam Bốt rằng dù là chủ tịch ASEAN năm 2012, họ không thể đơn phương kiểm soát chương trình nghị sự của ASEAN.
Quyết định can thiệp của ông Natalegawa là điều chưa từng thấy vì ông thực hiện vai trò lãnh đạo vốn thường do chủ tich ASEAN đảm trách. Điều này còn là tín hiệu cho thấy là Indonesia sẵn sàng đóng một vai trò chủ động hơn trong các vấn đề khu vực. Điều đó trái ngược hẳn với những năm Suharto khi Indonesia, dù được xem là nhà lãnh đạo tự nhiên của khu vực Đông Nam Á, nhưng vẫn thường đóng một vai trò kín đáo “mềm mỏng, nhẹ nhàng” hơn.
Trung Quốc sẽ vẫn vừa đàm phán COC với ASEAN vừa thúc ép Việt Nam và Philippines
Tuy nhiên, câu nói của ông Natalegawa rằng ASEAN đã “trở lại hoạt động như bình thường” có thể có một ý nghĩa khác. Ý nghĩa thứ hai này liên can ít nhiều đến các hành động quyết đoán mới của Trung Quốc nhằm áp đặt quyền tài phán của họ trên Biển Đông.
Điều đó đã được thực hiện dưới ba hình thức : Một là, Trung Quốc nâng Tam Sa từ cấp quận đến cấp thành phố và trao cho đơn vị này trách nhiệm quản lý hành chính trên các quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa và Macclesfield Bank (Trung Sa). Chính quyền tỉnh Hải Nam đã vội vã bổ nhiệm các quan chức địa phương cho đơn vị mới này, và cuộc bầu cử đại biểu Hội đồng Nhân dân được tổ chức.
Hai là, chính quyền tỉnh Hải Nam cũng đã cử ngay 30 chiếc tàu thuyền đánh cá và bốn tàu hộ tống xuống đánh bắt cá ở vùng biển quần đảo Trường Sa. Đội tàu thoạt đầu đánh bắt ngoài khơi đảo Chữ Thập (Fiery Cross Reef) trước khi chuyển sang Bãi Gạc Ma (Johnson South Reef), cả hai nơi này đều là khu vực có tranh chấp.
Điểm thứ ba, và quan trọng nhất, Quân ủy Trung ương Trung Quốc đã ban hành một chỉ thị thành lập một đơn vị quân sự đồn trú quân sự ở thành phố Tam Sa. Đơn vị đồn trú này, với trụ sở chính đặt tại đảo Phú Lâm (Woody Island), sẽ có trách nhiệm về quốc phòng trên một vùng biển rộng hai triệu dặm vuông.
Trở lại như bình thường, theo cách hiểu thứ hai đó, có thể có nghĩa rằng trong khi ASEAN đàm phán về COC với Bắc Kinh, Trung Quốc được cho là sẽ có thể cùng lúc tiếp tục gây áp lực và hăm dọa cả Philippines lẫn Việt Nam, và tìm kiếm những cách khác để gieo mầm bất hòa giữa 10 thành viên của nhóm
Behind the scenes of ASEAN’s breakdown
By Carlyle A Thayer
Indonesia’s Foreign Minister Marty Natalegawa recently conducted an intense round of shuttle diplomacy, visiting Cambodia, Vietnam, the Philippines, Singapore and Malaysia in order to secure agreement on the Association of Southeast Asian Nations’ (ASEAN) Six-Point Principles on the South China Sea. When asked by the Australian Broadcasting Corporation to sum up the results of his efforts he replied it was “back to business as usual”.
Natalegawa meant that he had managed to overcome the appearance of ASEAN disarray when the grouping’s foreign ministers were unable to reach agreement on four paragraphs on the South China Sea to be included in a draft joint communique to summarize the results of their meeting. The Cambodia-hosted event represented the first time in the bloc’s 45-year history that
an ASEAN Ministerial Meeting (AMM) failed to agree on a joint statement.
Natalegawa stood alongside Cambodia’s Foreign Minister Hor Namhong when he issued ASEAN’s six-point statement. Hor Namhong, however, could not resist laying the blame for ASEAN’s failure to issue a joint communique on Vietnam and the Philippines, the two ASEAN countries that have clashed most openly with China on contested claims to the South China Sea. Brunei, Malaysia and Indonesia also have disputes with China over particular bits of the maritime area.
The record of the ASEAN Ministerial Meeting (AMM) Retreat, however, tells a different story. According to notes of the discussions drawn up by a participant which this author has reviewed, Cambodia twice rejected attempts by the Philippines, Vietnam and other ASEAN members to include a reference to recent developments in the South China Sea. Each time Cambodia threatened that it would withhold the joint communique.
The South China Sea issue was discussed during the plenary session of the AMM Retreat. The Philippines spoke first and was followed by Thailand, Vietnam, Indonesia, Malaysia, Brunei, Laos, Myanmar, Singapore and Cambodia.
Philippine Foreign Minister Albert Del Rosario described past and current examples of Chinese “expansion and aggression” that prevented “the Philippines from enforcing its laws and forcing the Philippines to retreat from its own Exclusive Economic Zone (EEZ).”
Del Rosario asked rhetorically, “what would be the real value of the Code of Conduct (COC) if we could not uphold the DOC [Declaration on Conduct of Parties]?”, which was first agreed to with China in 2002. Del Rosario ended his intervention stating it was “important that ASEAN’s collective commitment to the [DOC] be reflected in the joint communique of the ASEAN Ministerial Meeting.”
Four other countries directly addressed this point. Vietnam described China’s recent creation of Sansha City over contested South China Sea islands and China National Offshore Oil Company’s invitation for foreign exploration bids in other contested maritime areas as “serious violations of Vietnam’s sovereignty and jurisdiction over its EEZ and Continental Shelf”.
Vietnam argued that the joint communique should reflect this. Indonesia underscored the importance of ASEAN acting with one voice and noted that recent developments were of concern to all ASEAN members. Indonesia endorsed concluding a Code of Conduct and promised to “circulate a non-paper on possible and additional elements of the COC”.
Malaysia endorsed the comments by Indonesia and stressed “We must talk with a single voice; ASEAN must show [its] united voice; [otherwise] our credibility will be undermined.” Malaysia concluded, “We must refer to the situation in the South China Sea, particularly any acts that contravene the international law on EEZ and continental shelves. It is totally unacceptable that we can’t have it in the joint communique. It is important that ASEAN has a clear expression of our concerns on the South China Sea in the joint communique.”
Singapore noted that “recent developments were of special concern” because they raised “novel interpretations of international law that could undermine the entire UNCLOS regime.” Singapore concluded by arguing “it is important that ASEAN has a clear expression of our concerns on the South China Sea in the joint communique … [It would be] damaging to us if we don’t say anything.”
Broken consensus
Until Cambodia spoke, no country took exception to the interventions by the Philippines, Vietnam, Indonesia, Malaysia and Singapore. When it was Cambodia’s turn to speak its foreign minister queried why it was necessary to mention Scarborough Shoal, where China and the Philippines were recently engaged in a two-month stand-off.
He then abruptly declared, “I need to be frank with you, in case we cannot find the way out, Cambodia has no more recourse to deal with this issue. Then, there will be no text at all. We should not try to impose national positions; we should try to reflect the common views in the spirit of compromise.”
At this point the discussion became heated, with both the Philippines and Vietnam continuing to argue their cases. Additional interventions were made by Malaysia, Indonesia and Singapore. The AMM Retreat was brought to an end by Hor Namhong, who declared, “We can never achieve [agreement] even though we stay here for the next four or five hours … If you cannot agree on the text of the joint communique; we have no more recourse to deal with this issue as the Chair of ASEAN.”
Natalegawa correctly pointed out that although no joint communique was issued, ASEAN foreign ministers did reach agreement on the “key elements” of a Code of Conduct in the South China Sea. As a result of his shuttle diplomacy, he said ASEAN foreign ministers agreed to “the early conclusion of a Regional Code of Conduct in the South China Sea”.
Cambodia, in its capacity as ASEAN chair, hosted two informal meetings between ASEAN and Chinese senior officials to discuss the way forward on the COC. China publicly announced that it was ready to enter into formal discussions with ASEAN “when conditions were ripe.”
If all goes to plan, ASEAN and Chinese senior officials will discuss the modalities of their forthcoming discussions. They still need to determine at what level they will meet, how often, and to whom they will report. Formal discussions are scheduled to commence in September and ASEAN officials hope to complete negotiations by November.
Natalegawa’s shuttle diplomacy provided a much-needed boost to ASEAN’s morale. His efforts also helped to dispel the perception outside of Southeast Asia that there was disunity among ASEAN members on how to deal with the South China Sea issue.
More importantly, Indonesia’s intervention served notice to Cambodia that as ASEAN’s chair for 2012 it could not unilaterally control ASEAN’s agenda. Natalegawa’s intervention was unprecedented in taking a leadership role that normally would fall to the ASEAN chair and signaled that Indonesia is willing to play a more proactive role in regional affairs. This is in contrast to the Suharto years when Indonesia, viewed as the natural leader of Southeast Asia, played a more low-key “softly, softly” role.
There could, however, be another meaning behind Natalegawa’s expression that ASEAN is “back to business as usual”. This second meaning could be a vague reference to China’s renewed assertiveness in seeking to exercise its jurisdiction over the South China Sea.
This has taken three forms. First, China has raised Sansha from county to prefecture level and given it administrative responsibility over the Paracel Islands, Macclesfield Bank and Spratly Islands. Indeed, Hainan provincial authorities rushed to appoint local officials to this new unit, and elections will be held to select representatives to the National People’s Congress.
Second, China’s southern Hainan province soon thereafter dispatched 30 trawlers and four escort vessels to fish in the waters in the Spratly Islands. The fleet first fished off Fiery Cross Reef before moving to Johnson South Reef, both contested areas.
Third, and most significantly, China’s Central Military Commission issued a directive establishing a military garrison in Sansha prefecture. This garrison, with its headquarters based at Woody Island, will have responsibility for national defense of an area covering two million square miles of water.
Business as usual, in the second sense, thus could mean that while ASEAN negotiates a COC with Beijing, China can be expected to simultaneously continue to apply pressure and intimidation on both the Philippines and Vietnam and seek other ways to sow discord among the grouping’s 10 members.
Carlyle Thayer is Emeritus Professor at the University of New South Wales at the Australian Defense Force Academy in Canberra.
(Copyright 2012 Asia Times Online (Holdings) Ltd. All rights reserved. Please contact us about sales, syndication and republishing.)
—–
http://www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/NG27Ae03.html