Trong
năm 2013, khu vực nào sẽ là trọng tâm chiến lược chính của Mỹ? Châu Á –
Thái Bình Dương hay Trung Đông? Chính quyền Obama trong nhiệm kỳ 2 sẽ
thực hiện những cam kết của mình tại khu vực châu Á – Thái Bình Dương
như thế nào khi mà Mỹ đang đối mặt với nhiều trở ngại: vách đá tài
chính, ngân sách quốc phòng không chắc chắn và sự ra đi của các quan
chức có liên quan chặt chẽ với chính sách châu Á.
Dự
báo tình hình năm 2013, các chuyên gia an ninh ở khu vực châu Á - Thái
Bình Dương thường quan tâm nhất vấn đề liệu Tổng thống Obama có tiếp tục
thúc đẩy “Chính sách trở lại” hay “Tái cân bằng” châu Á trong lúc Chính
phủ Mỹ đang đối mặt với nhiều trở ngại như: vách đá tài chính, ngân
sách quốc phòng không chắc chắn và sự ra đi của các các quan chức liên
quan chặt chẽ với “Chính sách trở lại” châu Á như Ngoại trưởng Hillary
Clinton và Trợ lý Ngoại trưởng Kurt Campbell.
Nhưng
trước khi đánh giá triển vọng của Chính sách trở lại châu Á, chúng ta
cần tìm hiểu bản chất của chính sách đó. Về lý thuyết, tất cả các khái
niệm chiến lược quan trọng mới thường nhắc đến mục đích hoặc các lợi ích
quốc gia, phương tiện và biện pháp được sử dụng để giải quyết các thách
thức mới đối với lợi ích quốc gia. Chính sách trở lại châu Á ra đời
không phải từ tiến trình hoạch địch chính sách thận trọng mà là kết quả
của việc hoạch định kế hoạch và tình hình nổi lên liên quan đến thông
điệp chính trị nội bộ, chiến lược quân sự và những phát triển bất ngờ ở
châu Á. Các yếu tố đó bao gồm:
1.
Châu Á là khu vực quan trọng cho các lợi ích quốc gia của Mỹ. Sự công
nhận này được phản ánh qua các cuộc thăm dò ý kiến dư luận công chúng và
các học giả mấy năm qua. Như nhà sử học kinh tế người Xcốtlen Angus
Maddison nhận định, châu Á đang trở thành trung tâm kinh tế của thế giới
sau thời gian gián đoạn 200 năm bắt đầu bằng cuộc cách mạng công nghiệp
và sự sụp đổ của đế chế nhà Thanh ở Trung Quốc. Người Mỹ hiểu điều này.
Do đó trong các cuộc thăm dò gần đây của Hội đồng Chicago về Các Vấn đề
Toàn cầu, họ bắt đầu xác định châu Á là khu vực quan trọng nhất trên
thế giới đối với Mỹ. Lớn lên ở Hawaii và Inđônêxia, Tổng thống Obama
cũng nhận thức rõ điều đó.
2.
Bức thông điệp chính trị. Như nhà báo Bob Woodward của tờ "Bưu điện
Oasinhtơn" cho biết, các quan chức cấp cao của Nhà Trắng đang tìm kiếm
lý lẽ để thúc đẩy Mỹ rút quân khỏi Ápganixtan - cuộc xung đột mà ứng cử
viên Obama xác định là “cuộc chiến tranh có lợi” để nâng cao uy tín an
ninh quốc gia của ông nhưng trái lại ông Obama lại chỉ trích việc tăng
thêm lực lượng tại Irắc. Đường hướng Chiến lược tháng 1/2012 của Lầu Năm
Góc cho rằng quân đội Mỹ phải chú trọng hơn ở khu vực Đông Á sau một
thập kỷ tác chiến ở Tây Nam Á. Đây là một ưu tiên phù hợp với các nhiệm
vụ tương lai, nhưng cũng là bình phong chính trị thích hợp để cắt giảm
hơn nữa ngân sách quốc phòng. Nhưng có rất ít kế hoạch chiến lược đối
với châu Á của Mỹ đi sâu vấn đề “tái cân bằng”. Và chiến lược tái cân
bằng chỉ ra đời sau khi Lầu Năm Góc tuyên bố. Vì vậy, chính sách “Trở
lại” vẫn là một công cụ và phương pháp nhằm thực hiện chiến lược.
3.
Một phản ứng trước sự quyết đoán của Trung Quốc. Nói chung, chiến lược
châu Á-Thái Bình Dương của Mỹ là sự kết hợp giữa việc tiếp tục can dự
vào Trung Quốc của các đời tổng thống trước đây kể từ khi Nixon đến Bắc
Kinh năm 1972 với tiếp tục chiến lược cân bằng sức mạnh của các đời tổng
thống từ khi ông Clinton làm sống lại liên minh Mỹ - Nhật năm 1996. Các
nhà chiến lược cấp cao của Chính quyền Obama hiểu rõ điều này và mời
Thủ tướng Nhật Bản Taro Aso là nguyên thủ nước ngoài đầu tiên đến thăm
Nhà Trắng. Sau đó Chính quyền Obama tìm cách cam kết chiến lược hơn nữa
và tăng cường mối quan hệ với các nhà lãnh đạo Trung Quốc. Hành động can
dự này bao gồm một tuyên bố chung nhân chuyến thăm Bắc Kinh tháng
11/2009 của Tổng thống Obama, trong đó hai ông Obama và Hồ Cẩm Đào nhất
trí tôn trọng “các lợi ích cốt lõi” của hai nước, kể cả vấn đề Đài Loan,
Tây Tạng và Tân Cương đối với Trung Quốc và vai trò của Mỹ như một
cường quốc Thái Bình Dương. Tuyên bố chung đó không có lợi cho Mỹ, đặc
biệt khi Bắc Kinh lên tiếng chỉ trích và yêu cầu Oasinhtơn hành động
đúng tinh thần của Tuyên bố, chẳng hạn đòi Obama hoãn chuyến thăm của
Đạtlai Lạtma đến Nhà Trắng. Mặc dù rõ ràng Chính phủ Mỹ không có ý định
như vậy, nhưng tuyên bố đã tạo cơ hội cho một Trung Quốc đang trỗi dậy.
Bắc Kinh đã có tranh chấp với các nước Nhật Bản, Việt Nam và Philíppin
về tuyên bố lãnh hải và không gây sức ép lên Bình Nhưỡng sau khi Bắc
Triều Tiên phát động các cuộc tấn công chết người chống Hàn Quốc. Rõ
ràng Bắc Kinh không muốn hoặc không thể đưa ra các nỗ lực bảo đảm chiến
lược. Do các nước đồng minh và đối tác khu vực yêu cầu Mỹ có quan điểm
tích cực hơn, Chính quyền Obama đã chú trọng cân bằng sức mạnh trong
cách tiếp cận khu vực. Tháng 1/2011 khi ông Hồ Cẩm Đào đến Mỹ, tuyên bố
chung mà ông ta đưa ra với Obama không nhắc đến “các lợi ích cốt lõi”,
một thiếu sót có chủ định của các quan chức đàm phán của Bộ Ngoại giao
và Nhà Trắng. Sau đó Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton chính thức sử dụng
từ “Trở lại” châu Á trong bài báo đăng trên tạp chí Chính sách Đối ngoại
tháng 11/2011. Quy mô quân sự của chính sách “Trở lại” hoặc “Tái cân
bằng” được nhắc đến thường xuyên ở Nhà Trắng.
Đường
hướng Chiến lược tháng 1/2012 của Bộ Quốc phòng Mỹ khẳng định các mối
đe dọa của quân đội Trung Quốc và đề cập đến khả năng chống thâm nhập
của quân đội Trung Quốc trong một câu tương tự với Iran. Tháng 4/2012,
Mỹ và Nhật Bản nhất trí bố trí các đơn vị lính thủy đánh bộ Mỹ từ
Okinawa đến Guam và miền Bắc Ôxtrâylia. Tổng thống Obama trực tiếp công
bố Đường hướng Chiến lược và triển khai lực lượng đến Darwin và gây ấn
tượng đặc biệt đối với các đơn vị quân đội này trong chính sách Trở lại
châu Á. Chính sách Trở lại châu Á tạo ra sự nghi ngờ trong khu vực về
vấn đề phải chăng mục tiêu can dự của Mỹ là nhằm kiềm chế Trung Quốc.
4.
Tăng cường sức mạnh của Mỹ. Thực tế, Mỹ bắt đầu tăng cường sức mạnh ở
Thái Bình Dương cách đây hơn một thập kỷ nhằm giảm bớt sức ép đối với
các căn cứ Mỹ trên đảo Okinawa và đối phó với những thách thức cường độ
thấp ngày càng tăng ở Đông Nam Á cũng như thách thức chống tiếp cận và
chống xâm nhập khu vực (A2AD) đang phát triển ở Đông Bắc Á. Rõ ràng sự
tăng cường sức mạnh của Mỹ không phải vấn đề mới, nhưng nó trở nên cấp
bách và tương tự Chính sách Trở lại khu vực. Nói một cách chính xác, bởi
vì bối cảnh chiến lược lớn hơn của Chính sách Trở lại không được đưa ra
rõ ràng, Quốc hội Mỹ đã ngăn chặn các đề nghị tăng chi phí để tăng
cường các lực lượng. Trong bối cảnh đó, CSIS được giao nhiệm vụ hoàn
thành một đánh giá độc lập về chiến lược sức mạnh của lực lượng Mỹ ở khu
vực châu Á-Thái Bình Dương năm 2012. Báo cáo của CSIS cho rằng toàn bộ
chiến lược của chính quyền là đúng, nhưng yêu cầu Nhà Trắng tìm các địa
điểm để giải thích bối cảnh chiến lược lớn hơn cho Chính sách Trở lại
phù hợp hơn trước Quốc hội Mỹ và các nước khu vực.
5.
Sự can dự lớn hơn ở Đông Nam Á. Ngay từ khi ê kíp Obama lãnh đạo Nhà
Trắng, Ngoại trưởng Clinton đã tích cực tham gia nền ngoại giao đa
phương của Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), trong đó đặc biệt
chú trọng tham gia Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF). Các Thứ trưởng Ngoại
giao trước đó, đặc biệt Thứ trưởng Bob Zoellick, cũng thể hiện nhiệt
tình tương tự đối ới khu vực, nhưng bà Clinton là ngoại trưởng đầu tiên
luôn quan tâm đến Đông Nam Á. Cùng lúc đó, Tổng thống Obama hoàn toàn
chấp nhận cơ cấu tổ chức khu vực và tập trung vào ASEAN.
Châu
Á có nhiều tổ chức khu vực đa phương, từ diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu
Á-Thái Bình Dương (APEC), đến diễn đàn ba bên nhỏ hơn gồm Mỹ, Nhật Bản
và Ôxtrâylia. Các nước thành viên ASEAN đang thúc đẩy “vai trò trung tâm
của ASEAN” trong tiến trình này và Tổng thống Obama ủng hộ bằng cách
tham gia và sau đó tham dự Hội nghị cấp cao Đông Á (EAS) liên tục 2 năm
liền. Động thái này khiến các nước hy vọng APEC sẽ tiếp tục là một tổ
chức xuyên Thái Bình Dương mạnh mẽ trong khu vực, nhưng cam kết của Tổng
thống với EAS có thể là cam kết mạnh mẽ và lâu dài nhất của Chính sách
Trở lại châu Á. Điều đó có nghĩa trong tương lai mỗi năm các tổng thống
Mỹ có thể đến khu vực hai lần (một lần đến dự diễn đàn APEC và một lần
tham dự EAS). Một số nhà chỉ trích cho rằng tất cả những gì Chính phủ Mỹ
đã thực hiện là chính sách trở lại Đông Nam Á, nhưng thực tế tăng cường
can dự Đông Nam Á là phát triển toàn bộ chiến lược của Mỹ và nhấn mạnh
tầm quan trọng ngày càng tăng của ASEAN như một đối tác thương mại quan
trọng của Mỹ và cũng là một mục tiêu tranh giành ảnh hưởng chiến lược
giữa Mỹ và Trung Quốc.
Vậy
liệu chính sách Trở lại châu Á-Thái Bình Dương của Chính phủ Mỹ sẽ tiếp
tục trong năm 2013? Chắc chắn người Mỹ sẽ tiếp tục chứng kiến châu Á là
khu vực quan trọng nhất cho các lợi ích của Mỹ, nhưng các cuộc thăm dò
dư luận cũng cho thấy người Mỹ xác định Trung Đông là khu vực nguy hiểm
nhất cho lợi ích của họ. Năm 2013 có thể là năm tập trung vào chương
trình hạt nhân của Iran, chưa kể khả năng chấm dứt chế độ Xyri. Tân
Ngoại trưởng John Kerry sẽ yêu cầu Mỹ tiếp tục quan tâm đến châu Á.
Chính quyền cũng gặp một số khó khăn trong việc quản lý căng thẳng giữa
sự can dự vào Trung Quốc của Mỹ và duy trì sự cân bằng sức mạnh có lợi
trong khu vực. Các nước đồng minh của Mỹ như Nhật Bản và Philíppin đang
sợ rằng trong nhiệm kỳ hai Chính quyền Obama có thể trở lại xu hướng chú
trọng các cam kết chứ không ngăn chặn Bắc Kinh, bởi vì điều đó sẽ ảnh
hưởng rất lớn đến hai nước đồng minh. Can dự vào ASEAN là một thành công
quan trọng của Chính quyền Obama, nhưng tổ chức khu vực này có thể trở
nên khó khăn hơn trong những năm tới do cuộc xung đột sắc tộc mới ở
Mianma, quá trình chuyển đổi lãnh đạo tại Inđônêxia và các vấn đề chính
trị nội bộ của Malaixia và các nước khác. Một đại diện thương mại mạnh
của Mỹ để thúc đẩy Quan hệ đối tác kinh tế chiến lược xuyên Thái Bình
Dương chắc chắn sẽ giúp Chính sách trở lại châu Á phát triển vững chắc,
đặc biệt với ASEAN.
Cuối
cùng, tất cả dư luận sẽ chú ý đến ngân sách quốc phòng của Mỹ trong năm
2013. Sự cắt giảm chi tiêu quốc phòng thận trọng của Mỹ để cho phép
nâng cao khả năng và sức mạnh của lực lượng hải quân và không quân ở
Thái Bình Dương là vấn đề cần thiết. Không chú trọng và quản lý tốt các
vấn đề ngân sách sẽ đẩy quân đội Mỹ vào tình trạng hỗn loạn, từ đó phá
hủy hình ảnh về khả năng chiến lược của Mỹ trong khu vực. Nhưng nếu Tổng
thống Obama tiếp tục cam kết và quyết định tham dự hội nghị thượng đỉnh
khu vực mỗi năm hai lần, chắc chắn ảnh hưởng của quyết định đó đối với
thương mại và quốc phòng sẽ khiến ông Obama và êkíp mới của ông ta
thường xuyên quan tâm và thúc đẩy Chính sách Trở lại châu Á-Thái Bình
Dương trong năm 2013 và những năm tiếp theo.
Tiến
sĩ Michael J. Green, Phó Chủ tịch phụ trách Các vấn đề châu Á và Chủ
tịch Các vấn đề Nhật Bản của CSIS. Bài viết được đăng trên CSIS.
Trần Quang (gt)
