Thứ Bảy, ngày 23 tháng 2 năm 2013

43. Châu Á 2013: Chính sách "Trở lại châu Á" sẽ tiếp tục được thúc đẩy?

Trong năm 2013, khu vực nào sẽ là trọng tâm chiến lược chính của Mỹ? Châu Á – Thái Bình Dương hay Trung Đông? Chính quyền Obama trong nhiệm kỳ 2 sẽ thực hiện những cam kết của mình tại khu vực châu Á – Thái Bình Dương như thế nào khi mà Mỹ đang đối mặt với nhiều trở ngại: vách đá tài chính, ngân sách quốc phòng không chắc chắn và sự ra đi của các quan chức có liên quan chặt chẽ với chính sách châu Á.
 
Dự báo tình hình năm 2013, các chuyên gia an ninh ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương thường quan tâm nhất vấn đề liệu Tổng thống Obama có tiếp tục thúc đẩy “Chính sách trở lại” hay “Tái cân bằng” châu Á trong lúc Chính phủ Mỹ đang đối mặt với nhiều trở ngại như: vách đá tài chính, ngân sách quốc phòng không chắc chắn và sự ra đi của các các quan chức liên quan chặt chẽ với “Chính sách trở lại” châu Á như Ngoại trưởng Hillary Clinton và Trợ lý Ngoại trưởng Kurt Campbell.
Nhưng trước khi đánh giá triển vọng của Chính sách trở lại châu Á, chúng ta cần tìm hiểu bản chất của chính sách đó. Về lý thuyết, tất cả các khái niệm chiến lược quan trọng mới thường nhắc đến mục đích hoặc các lợi ích quốc gia, phương tiện và biện pháp được sử dụng để giải quyết các thách thức mới đối với lợi ích quốc gia. Chính sách trở lại châu Á ra đời không phải từ tiến trình hoạch địch chính sách thận trọng mà là kết quả của việc hoạch định kế hoạch và tình hình nổi lên liên quan đến thông điệp chính trị nội bộ, chiến lược quân sự và những phát triển bất ngờ ở châu Á. Các yếu tố đó bao gồm:
1. Châu Á là khu vực quan trọng cho các lợi ích quốc gia của Mỹ. Sự công nhận này được phản ánh qua các cuộc thăm dò ý kiến dư luận công chúng và các học giả mấy năm qua. Như nhà sử học kinh tế người Xcốtlen Angus Maddison nhận định, châu Á đang trở thành trung tâm kinh tế của thế giới sau thời gian gián đoạn 200 năm bắt đầu bằng cuộc cách mạng công nghiệp và sự sụp đổ của đế chế nhà Thanh ở Trung Quốc. Người Mỹ hiểu điều này. Do đó trong các cuộc thăm dò gần đây của Hội đồng Chicago về Các Vấn đề Toàn cầu, họ bắt đầu xác định châu Á là khu vực quan trọng nhất trên thế giới đối với Mỹ. Lớn lên ở Hawaii và Inđônêxia, Tổng thống Obama cũng nhận thức rõ điều đó.
2. Bức thông điệp chính trị. Như nhà báo Bob Woodward của tờ "Bưu điện Oasinhtơn" cho biết, các quan chức cấp cao của Nhà Trắng đang tìm kiếm lý lẽ để thúc đẩy Mỹ rút quân khỏi Ápganixtan - cuộc xung đột mà ứng cử viên Obama xác định là “cuộc chiến tranh có lợi” để nâng cao uy tín an ninh quốc gia của ông nhưng trái lại ông Obama lại chỉ trích việc tăng thêm lực lượng tại Irắc. Đường hướng Chiến lược tháng 1/2012 của Lầu Năm Góc cho rằng quân đội Mỹ phải chú trọng hơn ở khu vực Đông Á sau một thập kỷ tác chiến ở Tây Nam Á. Đây là một ưu tiên phù hợp với các nhiệm vụ tương lai, nhưng cũng là bình phong chính trị thích hợp để cắt giảm hơn nữa ngân sách quốc phòng. Nhưng có rất ít kế hoạch chiến lược đối với châu Á của Mỹ đi sâu vấn đề “tái cân bằng”. Và chiến lược tái cân bằng chỉ ra đời sau khi Lầu Năm Góc tuyên bố. Vì vậy, chính sách “Trở lại” vẫn là một công cụ và phương pháp nhằm thực hiện chiến lược.
3. Một phản ứng trước sự quyết đoán của Trung Quốc. Nói chung, chiến lược châu Á-Thái Bình Dương của Mỹ là sự kết hợp giữa việc tiếp tục can dự vào Trung Quốc của các đời tổng thống trước đây kể từ khi Nixon đến Bắc Kinh năm 1972 với tiếp tục chiến lược cân bằng sức mạnh của các đời tổng thống từ khi ông Clinton làm sống lại liên minh Mỹ - Nhật năm 1996. Các nhà chiến lược cấp cao của Chính quyền Obama hiểu rõ điều này và mời Thủ tướng Nhật Bản Taro Aso là nguyên thủ nước ngoài đầu tiên đến thăm Nhà Trắng. Sau đó Chính quyền Obama tìm cách cam kết chiến lược hơn nữa và tăng cường mối quan hệ với các nhà lãnh đạo Trung Quốc. Hành động can dự này bao gồm một tuyên bố chung nhân chuyến thăm Bắc Kinh tháng 11/2009 của Tổng thống Obama, trong đó hai ông Obama và Hồ Cẩm Đào nhất trí tôn trọng “các lợi ích cốt lõi” của hai nước, kể cả vấn đề Đài Loan, Tây Tạng và Tân Cương đối với Trung Quốc và vai trò của Mỹ như một cường quốc Thái Bình Dương. Tuyên bố chung đó không có lợi cho Mỹ, đặc biệt khi Bắc Kinh lên tiếng chỉ trích và yêu cầu Oasinhtơn hành động đúng tinh thần của Tuyên bố, chẳng hạn đòi Obama hoãn chuyến thăm của Đạtlai Lạtma đến Nhà Trắng. Mặc dù rõ ràng Chính phủ Mỹ không có ý định như vậy, nhưng tuyên bố đã tạo cơ hội cho một Trung Quốc đang trỗi dậy. Bắc Kinh đã có tranh chấp với các nước Nhật Bản, Việt Nam và Philíppin về tuyên bố lãnh hải và không gây sức ép lên Bình Nhưỡng sau khi Bắc Triều Tiên phát động các cuộc tấn công chết người chống Hàn Quốc. Rõ ràng Bắc Kinh không muốn hoặc không thể đưa ra các nỗ lực bảo đảm chiến lược. Do các nước đồng minh và đối tác khu vực yêu cầu Mỹ có quan điểm tích cực hơn, Chính quyền Obama đã chú trọng cân bằng sức mạnh trong cách tiếp cận khu vực. Tháng 1/2011 khi ông Hồ Cẩm Đào đến Mỹ, tuyên bố chung mà ông ta đưa ra với Obama không nhắc đến “các lợi ích cốt lõi”, một thiếu sót có chủ định của các quan chức đàm phán của Bộ Ngoại giao và Nhà Trắng. Sau đó Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton chính thức sử dụng từ “Trở lại” châu Á trong bài báo đăng trên tạp chí Chính sách Đối ngoại tháng 11/2011. Quy mô quân sự của chính sách “Trở lại” hoặc “Tái cân bằng” được nhắc đến thường xuyên ở Nhà Trắng.
Đường hướng Chiến lược tháng 1/2012 của Bộ Quốc phòng Mỹ khẳng định các mối đe dọa của quân đội Trung Quốc và đề cập đến khả năng chống thâm nhập của quân đội Trung Quốc trong một câu tương tự với Iran. Tháng 4/2012, Mỹ và Nhật Bản nhất trí bố trí các đơn vị lính thủy đánh bộ Mỹ từ Okinawa đến Guam và miền Bắc Ôxtrâylia. Tổng thống Obama trực tiếp công bố Đường hướng Chiến lược và triển khai lực lượng đến Darwin và gây ấn tượng đặc biệt đối với các đơn vị quân đội này trong chính sách Trở lại châu Á. Chính sách Trở lại châu Á tạo ra sự nghi ngờ trong khu vực về vấn đề phải chăng mục tiêu can dự của Mỹ là nhằm kiềm chế Trung Quốc.
4. Tăng cường sức mạnh của Mỹ. Thực tế, Mỹ bắt đầu tăng cường sức mạnh ở Thái Bình Dương cách đây hơn một thập kỷ nhằm giảm bớt sức ép đối với các căn cứ Mỹ trên đảo Okinawa và đối phó với những thách thức cường độ thấp ngày càng tăng ở Đông Nam Á cũng như thách thức chống tiếp cận và chống xâm nhập khu vực (A2AD) đang phát triển ở Đông Bắc Á. Rõ ràng sự tăng cường sức mạnh của Mỹ không phải vấn đề mới, nhưng nó trở nên cấp bách và tương tự Chính sách Trở lại khu vực. Nói một cách chính xác, bởi vì bối cảnh chiến lược lớn hơn của Chính sách Trở lại không được đưa ra rõ ràng, Quốc hội Mỹ đã ngăn chặn các đề nghị tăng chi phí để tăng cường các lực lượng. Trong bối cảnh đó, CSIS được giao nhiệm vụ hoàn thành một đánh giá độc lập về chiến lược sức mạnh của lực lượng Mỹ ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương năm 2012. Báo cáo của CSIS cho rằng toàn bộ chiến lược của chính quyền là đúng, nhưng yêu cầu Nhà Trắng tìm các địa điểm để giải thích bối cảnh chiến lược lớn hơn cho Chính sách Trở lại phù hợp hơn trước Quốc hội Mỹ và các nước khu vực.
5. Sự can dự lớn hơn ở Đông Nam Á. Ngay từ khi ê kíp Obama lãnh đạo Nhà Trắng, Ngoại trưởng Clinton đã tích cực tham gia nền ngoại giao đa phương của Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), trong đó đặc biệt chú trọng tham gia Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF). Các Thứ trưởng Ngoại giao trước đó, đặc biệt Thứ trưởng Bob Zoellick, cũng thể hiện nhiệt tình tương tự đối ới khu vực, nhưng bà Clinton là ngoại trưởng đầu tiên luôn quan tâm đến Đông Nam Á. Cùng lúc đó, Tổng thống Obama hoàn toàn chấp nhận cơ cấu tổ chức khu vực và tập trung vào ASEAN.
Châu Á có nhiều tổ chức khu vực đa phương, từ diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á-Thái Bình Dương (APEC), đến diễn đàn ba bên nhỏ hơn gồm Mỹ, Nhật Bản và Ôxtrâylia. Các nước thành viên ASEAN đang thúc đẩy “vai trò trung tâm của ASEAN” trong tiến trình này và Tổng thống Obama ủng hộ bằng cách tham gia và sau đó tham dự Hội nghị cấp cao Đông Á (EAS) liên tục 2 năm liền. Động thái này khiến các nước hy vọng APEC sẽ tiếp tục là một tổ chức xuyên Thái Bình Dương mạnh mẽ trong khu vực, nhưng cam kết của Tổng thống với EAS có thể là cam kết mạnh mẽ và lâu dài nhất của Chính sách Trở lại châu Á. Điều đó có nghĩa trong tương lai mỗi năm các tổng thống Mỹ có thể đến khu vực hai lần (một lần đến dự diễn đàn APEC và một lần tham dự EAS). Một số nhà chỉ trích cho rằng tất cả những gì Chính phủ Mỹ đã thực hiện là chính sách trở lại Đông Nam Á, nhưng thực tế tăng cường can dự Đông Nam Á là phát triển toàn bộ chiến lược của Mỹ và nhấn mạnh tầm quan trọng ngày càng tăng của ASEAN như một đối tác thương mại quan trọng của Mỹ và cũng là một mục tiêu tranh giành ảnh hưởng chiến lược giữa Mỹ và Trung Quốc.
Vậy liệu chính sách Trở lại châu Á-Thái Bình Dương của Chính phủ Mỹ sẽ tiếp tục trong năm 2013? Chắc chắn người Mỹ sẽ tiếp tục chứng kiến châu Á là khu vực quan trọng nhất cho các lợi ích của Mỹ, nhưng các cuộc thăm dò dư luận cũng cho thấy người Mỹ xác định Trung Đông là khu vực nguy hiểm nhất cho lợi ích của họ. Năm 2013 có thể là năm tập trung vào chương trình hạt nhân của Iran, chưa kể khả năng chấm dứt chế độ Xyri. Tân Ngoại trưởng John Kerry sẽ yêu cầu Mỹ tiếp tục quan tâm đến châu Á. Chính quyền cũng gặp một số khó khăn trong việc quản lý căng thẳng giữa sự can dự vào Trung Quốc của Mỹ và duy trì sự cân bằng sức mạnh có lợi trong khu vực. Các nước đồng minh của Mỹ như Nhật Bản và Philíppin đang sợ rằng trong nhiệm kỳ hai Chính quyền Obama có thể trở lại xu hướng chú trọng các cam kết chứ không ngăn chặn Bắc Kinh, bởi vì điều đó sẽ ảnh hưởng rất lớn đến hai nước đồng minh. Can dự vào ASEAN là một thành công quan trọng của Chính quyền Obama, nhưng tổ chức khu vực này có thể trở nên khó khăn hơn trong những năm tới do cuộc xung đột sắc tộc mới ở Mianma, quá trình chuyển đổi lãnh đạo tại Inđônêxia và các vấn đề chính trị nội bộ của Malaixia và các nước khác. Một đại diện thương mại mạnh của Mỹ để thúc đẩy Quan hệ đối tác kinh tế chiến lược xuyên Thái Bình Dương chắc chắn sẽ giúp Chính sách trở lại châu Á phát triển vững chắc, đặc biệt với ASEAN.
Cuối cùng, tất cả dư luận sẽ chú ý đến ngân sách quốc phòng của Mỹ trong năm 2013. Sự cắt giảm chi tiêu quốc phòng thận trọng của Mỹ để cho phép nâng cao khả năng và sức mạnh của lực lượng hải quân và không quân ở Thái Bình Dương là vấn đề cần thiết. Không chú trọng và quản lý tốt các vấn đề ngân sách sẽ đẩy quân đội Mỹ vào tình trạng hỗn loạn, từ đó phá hủy hình ảnh về khả năng chiến lược của Mỹ trong khu vực. Nhưng nếu Tổng thống Obama tiếp tục cam kết và quyết định tham dự hội nghị thượng đỉnh khu vực mỗi năm hai lần, chắc chắn ảnh hưởng của quyết định đó đối với thương mại và quốc phòng sẽ khiến ông Obama và êkíp mới của ông ta thường xuyên quan tâm và thúc đẩy Chính sách Trở lại châu Á-Thái Bình Dương trong năm 2013 và những năm tiếp theo.
Tiến sĩ Michael J. Green, Phó Chủ tịch phụ trách Các vấn đề châu Á và Chủ tịch Các vấn đề Nhật Bản của CSIS. Bài viết được đăng trên CSIS.
Trần Quang (gt)