Thứ Hai, ngày 30 tháng 4 năm 2012

42. Cấm vận xuất khẩu dầu mỏ IRAN: khả năng thục thi, tác động và hệ quả




Quyết định cuối cùng về một lệnh cấm vận của Liên minh châu Âu (EU) đối với xuất khẩu dầu mỏ của Iran dự kiến sẽ có hiệu lực từ ngày 1/7 tới đây. Lệnh cấm vận này, nếu được thực thi, sẽ có những tác động lớn không chỉ tới Iran mà còn tới nền kinh tế toàn cầu trước nguy cơ trả đũa từ Iran. Vậy khả năng thực thi của lệnh cấm vận này tới đâu, những tác động của nó như thế nào và Iran sẽ phản ứng ra sao? Báo cáo vừa công bố của Viện Hoàng gia Nghiên cứu các vấn đề quốc tế Chatham (Anh) tựa đề “Cấm vận xuất khẩu dầu thô của Iran: khả năng thực hiện và những tác động” cung cấp một cái nhìn toàn cảnh về vấn đề này.
Báo cáo của Chatham nhận định rằng tác động đầu tiên của lệnh cấm vận là các nước EU sẽ phải tìm các nguồn cung thay thế cho nguồn dầu thô khá lớn từ Iran. Hiện không có số liệu chính xác nhưng theo OPEC, trong năm 2010, Iran đã xuất khẩu 890.000 thùng dầu/ngày sang châu Âu. Một số con số chi tiết của năm 2008 cho thấy 4 quốc gia Italia, Tây Ban Nha, Hy Lạp và Pháp nhập khẩu 500.000 thùng/ngày. Cho tới nay, các điều khoản cụ thể của lệnh cấm vận vẫn chưa được quyết định và thực tế các điều khoản cụ thể này đóng vai trò rất quan trọng khi xét tới việc tuân thủ lệnh cấm vận một cách hiệu quả. Việc EU phải tìm kiếm các nguồn cung thay thế sẽ tạo ra một “xung đột quá độ” đối với giá dầu mỏ. Vì thế, giá dầu thô tại các thị trường Thái Bình Dương sẽ tăng và tại châu Á-Thái Bình Dương sẽ giảm khi Iran nỗ lực, tìm đầu ra thay thế cho nguồn dầu mỏ từng xuất sang các thị trường châu Âu.
Nhìn chung, những “xung đột quá độ” nói trên thường dẫn tới kết cục là giá dầu mỏ tăng chứ không phải giảm, ít nhất là trong vài tháng. Mức độ “xung đột” tới đâu còn phụ thuộc vào việc lệnh cấm vận có hiệu lực nhanh ở mức nào và liệu có những ngoại lệ hay không. Nhiều khả năng lệnh cấm vận sẽ khiến cho các hợp đồng hiện tại buộc phải kết thúc. Phần lớn các hợp đồng đó thường có thởi hạn ngắn nhất là 1 tháng. Một số thành viên EU sẽ tìm kiếm “những ngoại lệ” khi thực hiện lệnh cấm vận. Chẳng hạn như Italia đã khẳng định rằng bất kỳ lệnh cấm vận nào cũng không nên tính đến lượng dầu mỏ mà Iran sẽ phải cung cấp để trả khoản nợ 2 tỷ USD cho Công ty dầu mỏ ENI của Italia. Với việc trên 1/3 nguồn dầu mỏ nhập khẩu là từ Iran và Hy Lạp khá phụ thuộc vào các điều kiện tài chính ưu đãi của lượng dầu nhập khẩu này, rất có thể Hy Lạp cũng sẽ đòi hỏi có khoảng trống trong lệnh cấm vận để có thể “lách” được. Thực tế thì các nước EU cũng đã và đang phải nỗ lực tìm các nguồn cung thay thế sau quyết định cấm vận nhập khẩu từ Libi đang có hiệu lực. Tuy nhiên, lệnh cấm vận nhập khoảng 150.000 thùng dầu/ngày từ Libi được áp đặt tháng 9/2011 nhưng phải đến giữa tháng 11/2011 mới được thực hiện triệt để.
Nước nào sẽ sẵn sàng và có khả năng thay thế dầu thô của Iran?
Giai đoạn “xung đột quá độ” đối với giá dầu mỏ cũng sẽ còn phụ thuộc vào việc nước nào sẽ sẵn lòng cung cấp. Libi đã có bước lội ngược dòng nhanh hơn kỳ vọng. Đầu tháng 12/2011, Công ty Dầu khí Quốc gia tuyên bố sản lượng của họ đã đạt 840.000 thùng/ngày và có thể đạt mức sản lượng trước chiến tranh vào cuối năm 2012. Tất nhiên, các chuyên gia cho rằng tuyên bố này thể hiện sự quá lạc quan. Dù vậy, dầu thô tư Libi được coi là “nhẹ và ngọt” trong khi nguồn nhập khẩu dầu thô từ Iran thì được coi là “nặng và chua”, và điều này có thể tạo ra một tác động chênh lệch tạm thời. Tác động này sẽ bị trầm trọng hơn bởi lệnh cấm vận nhằm vào dầu thô của Xyri.
Nguồn cung thay thế hiển nhiên nhất sẽ là từ các quốc gia thuộc Hội đồng Hợp tác vùng Vịnh (GCC), vốn có một năng lực sản xuât dự phòng lớn đáng kể. Tính đến cuối năm 2011, sản lượng của Arập Xêút lên tới 2,29 triệu thùng/ngày; Các Tiểu vương quốc Arập thống nhất (UAE) lên tới 220.000 thùng/ngày và Côoét lên tới 200.000 thùng/ngày. Trong khi các quốc gia này có khả năng thay thế nguồn dầu thô của Iran tại châu Âu nhưng sự sẵn sàng của họ không hoàn toàn hiển nhiên. Arập Xêút đã chính thức công khai tuyên bố rằng nước này sẵn sàng thay thế, Iran cung cấp dầu thô cho EU. Tuy nhiên, nếu nước này chiếm thị phần của Iran thì sẽ được Têhêran coi là một hành động cực kỳ thù địch. Ngày 12/12/2011, 2 ngày trước khi diễn ra hội nghị OPEC tại Viên (Áo), Thái tử Arập Xêút Nayef Bin Abdul Aziz Al Saud (cũng là Bộ trưởng Nội vụ phụ trách an ninh) và Bộ trưởng Tình báo An ninh Iran Haydar Moslehi đã có cuộc gặp tại Riát. Kết quả của cuộc gặp giữa hai người đứng đầu ngành tình báo 2 nước không được tiết lộ. Hãng Thông tấn Arập đã đưa tin về cuộc gặp và chỉ tuyên bố là “hai bên đã đánh giá về một loạt các vấn đề cùng quan tâm”. Tuy nhiên, hội nghị OPEC vào ngày 14/12/2011, 2 ngày sau đó, đã nhanh chóng đạt được một sự nhất trí duy trì mức sản lượng 30 triệu thùng/ngày. Các nhà quan sát đánh giá rằng phái đoàn của Iran có vẻ như “rất thờ ơ” về kết quả này. Điều này cho thấy rất có thể đã có một thỏa thuận “cửa sau”, theo đó Arập Xêút sẽ không vội vàng “lấp chỗ trống” để đổi lại nhận đước sự ủng hộ của Iran tại OPEC. Rốt cuộc, Arập Xêút phải sống trong một khu vực tại thời điểm mà thái độ của họ với Oasinhtơn đượm vẻ nghi ngờ sau nỗ lực lật đổ Mubarak của Mỹ, điều được Riát coi là một sự hấp tấp khiếm nhã.
Trong thời gian trước mắt, Iran sẽ phải tìm đầu ra thay thế cho nguồn dầu mỏ bị hất cẳng khỏi châu Âu. Xuất khẩu dầu mỏ chiếm 80% tổng thu tiền mặt và chiếm trên 50% nguồn thu ngân sách chính phủ của Iran. Sự lựa chọn tất yếu của Iran sẽ là bán dầu sang châu Á dù điều này đồng nghĩa với việc Têhêran sẽ phải đưa ra những điều kiện ưu đãi hơn. Điều này sẽ kết hợp với “xung đột quá độ” đối với giá dầu mỏ tạo ra bởi lệnh cấm vận của EU. Một lần nữa ảnh hưởng và mức độ kéo dài của xung đột này sẽ phụ thuộc vào các biện pháp khác mà Mỹ và EU có thể sẽ thực thi. Chẳng hạn, với tình hình thực tế hiện nay tại Bắc Triều Tiên, cả Hàn Quốc (nhập khẩu từ Iran 230.000 thùng/ngày) lẫn Nhật Bản (nhập khẩu từ Iran 520,000 thùng/ngày) đều vô cùng dễ tổn thương trước sức ép từ Mỹ buộc phải thực thi lệnh cấm vận với dầu mỏ của Iran. Gần đây Nhật Bản đã và đang nỗ lực tìm cách giảm phụ thuộc vào nguồn dầu mỏ nhập khẩu từ Iran.
Nhìn một cách rộng hơn, triển vọng về một lệnh cấm vận quv mô Liên hợp quốc (LHQ) rất khó có thể xảy ra. Hai nhà nhập khẩu lớn khác của Iran là Trung Quốc (nhập 430.000 thùng/ngày theo số liệu 2008) và Ấn Độ (nhập 410.000 thùng/ngày theo số liệu 2008) ít cỏ khả năng sẽ ngừng nhập khẩu đầu từ Iran. Với việc hai nước này đều có chân trong Hội đồng Bảo an LHQ, bất kỳ nghị quyết nào của LHQ về cấm vận dầu mỏ của Iran chắc chắn sẽ đều thất bại. Nga cũng nhiều lần tuyên bố rằng nước này sẽ phản đối bất kỳ một lệnh cấm nào của LHQ với lý do là một lệnh cấm như vậy là vì “động cơ chính trị và không nên được thực thi trong lĩnh vực xuất khẩu năng lượng”. Đây là quan điểm chính trị quan trọng của Nga, nước đang nỗ lực cải thiện danh tiếng của minh với tư cách là nha cung cấp năng lượng.
Tuy nhiên, có những dấu hiệu cho thấy các nhà nhập khẩu châu Á có vẻ không thiên về thị trường Iran. Đầu tháng 1/2012, có vẻ như Trung Quốc đã giảm 50% lượng dầu nhập từ Iran, phần lớn là vì bất đồng về giá cả. Điều này cho thấy rằng Iran sẽ phải đưa ra những ưu đãi đáng kể về giá dầu mỏ và bị giảm nguồn thu ngân sách. Dù vậy, khi giá dầu vẫn còn ở trên mức 100 USD/thùng thì đây không phải là vấn đề tài chính đáng quan ngại đối với Iran. Như vậy, có thể thấy rằng xung đột quá độ đối với giá dầu mỏ nhiều khả năng sẽ không lớn.
Iran sẽ phản ứng thế nào với lệnh cấm vận của EU về dầu mỏ?
Cho tới nay, các phân tích vẫn cho rằng Iran sẽ đơn thuần chấp thuận lệnh cấm vận của EU mà không có hành động trả đũa. Điều này hoàn toàn không có khá năng xảy ra và việc xem xét các lựa chọn phản ứng của Iran là điều hết sức cần thiết. Gần đây, có nhiều đồn đoán, dựa trên một số chứ không phải là tất cả các nhân tố trong cấu trúc quyền lực của Iran, rằng phản ứng của Iran sẽ là việc ngăn chặn dòng chảy dầu mỏ qua eo biển Hormuz. Tuy nhiên, bất kỳ nỗ lực nào nhằm ngăn chặn tuyến đường vận chuyển qua Hormuz sẽ tạo ra những hành động phản ứng từ phương Tây mà kết quả cuối cùng của nó là eo biển Hormuz sẽ được mở trơ lại. Phản ứng từ phương Tây, nếu như tuyến đường trung chuyển bị đe dọa, sẽ nhanh chóng biến thành cuộc chiến tranh giữa Iran và Mỹ với sự hậu thuẫn của nhiều đồng minh.
Có hai lý do lý giải tại sao việc Iran đóng cửa eo biển Hormuz khó có khả năng xảy ra. Thứ nhất, việc đóng cửa eo biển sẽ gây thiệt hại tương đương đối với thực lực xuất khẩu dầu của Iran, trụ cột của nền kinh tế. Thứ hai, nếu Iran thực sự đóng cửa eo biển thì dù muốn hay không Mỹ (hoặc Ixraen) sẽ tấn công quân sự. Việc đe dọa đóng cửa eo biển Hormuz thực sự đóng vai trò là một sự răn đe lớn chống lại hành động tấn công quân sự. Việc gây gián đoạn và hạn chế dòng chảy dầu mỏ qua eo biển Hormuz có thể được coi là mối đe dọa hiện hữu đối với nền kinh tế toàn cầu và điều dễ hiểu là nó không được phép xảy ra. Điều này được minh chứng trong cuộc chiến Tanker War sau năm 1984 trong cuộc chiến tranh Irắc-Iran. Tuy nhiên, tuyên bố của Iran về ý định rõ ràng đóng cửa eo biển, được hậu thuẫn bằng một số hình thức hành động đáng tin cậy, có thể đẩy giá dầu tăng mạnh. Điều này có thể tạo ra những hậu quả kinh tế toàn cầu nghiêm trọng, đặc biệt trong bối cảnh triển vọng không chắc chắn của sự hồi phục kinh tế toàn cầu và khủng hoảng tại Khu vực đồng euro (Eurozone). Vì thế, đây là một lá bài mạnh mà Iran nhiều khả năng sẽ không sử dụng trong giai đoạn đầu của cuộc chơi.
Tuy nhiên, Iran có những lựa chọn trả đũa khác. Nước này có thể bắt đầu đẩy mạnh những áp lực đối với giá dầu bằng cách làm gia tăng bất ổn định tại Irắc, nơi Mỹ vừa hoàn tất việc rút quân và giới lãnh đạo Shiite đã bắt đầu một cuộc chiến tranh tiêu hao không chính thức nhằm vào người Sunni. Điều này chắc chắn sẽ tạo ra những khó khăn đối với lĩnh vực xuất khẩu của Irắc. Iran cũng có thể tạo ra thách thức đối với NATO tại Ápganixtan; gây ra những áp lực lớn đối với các nhà xuất khẩu GCC trong việc làm chậm lại đề xuất thay thế Iran xuất khẩu sang thị trường châu Âu của các nước này, và thậm chí có thể đe dọa các thiết bị xuất khẩu của GCC. Chẳng hạn như thiết bị xử lý Abqaiq tại Arập Xêút, sản xuất 5-6 triệu thùng dầu/ngày, nằm trong tầm bắn của tên lửa Iran. Một số hình thức trả đũa chống lại EU từng được thấy khi Anh gia hạn lệnh cấm vận tài chính cũng có thể sẽ được tái thực hiện. Thậm chí có thể có những phản ứng kiểu Lockerbie do sự kích động của một số nhân vật trong chính phủ.
Kết luận
Lịch sử kể từ chiến dịch quốc hữu hóa của Iran năm 1951 và các sự kiện dẫn tới việc lật đổ Thủ tướng Mossadegh năm 1953 cho thấy rằng các lệnh trừng phạt dầu mỏ không mang lại hiệu quả. Thị trường dầu mỏ quốc tế hết sức phức tạp, với quá nhiều “bên tham gia” và quá nhiều lựa chọn, để có thể che đậy cho các giao dịch. Lịch sử chứng kiến đầy rẫy những lệnh cấm vận dầu mỏ thất bại, từ Cuba, Rhodesia (Dimbabuê ngày nay) và Nam Phi cho tới lệnh cấm vận dầu mỏ Arập và lệnh cấm vận dầu mỏ với Irắc năm 1990. Tuy nhiên, lịch sử có vẻ như đã làm ngơ những người đưa ra quyết định của EU. Điều cần nói là lệnh cấm vận dầu mỏ của EU sẽ tăng cường sức mạnh cho chế độ Ahmadinejad vào thời điểm mà chế độ này đang chịu áp lực đáng kể, đặc biệt là với cuộc bâu cử nghị viện vào tháng Ba. Lạm phát và thất nghiệp hiện đang ở mức rất cao. vấn đề lạm phát còn trầm trọng hơn bởi việc dỡ bỏ các biện pháp trợ giá trong 12 tháng qua. Hơn nữa, trong vài tuần vừa qua, giá trị đồng Rial của Iran đối với đồng USD đã giảm đáng kể. Điều này đã hủy hoại sự tín nhiệm của chính phủ và như vậy nó càng làm trầm trọng hơn vấn đề lạm phát. Với vai trò của dầu mỏ trong nền chính trị Iran, lệnh cấm vận của EU sẽ làm cho người dân ngày càng ủng hộ chế độ cầm quyền hiện hành.
          Các biện pháp gây áp lực hiệu quả hơn lên Iran đối với Mỹ là thuyết phục EU nới rộng các lệnh trừng phạt đối với các giao dịch tài chính. Đầu năm 2012, Mỹ đã thông qua đạo luật áp đặt lệnh trừng phạt đối với các giao dịch tài chính với Ngân hàng Trung ương Iran. Trong 18 tháng qua, việc tiếp cận tài chính đối với Iran tại EU cũng đã khó khăn hơn nhiều do những hạn chế đối với các giao dịch như vậy cũng đã được EU thực hiện. Giải pháp này chắc chắn đã và đang có những tác động tiêu cực lớn hơn đối với nền kinh tế Iran so với thời kỳ mà Mỹ thông qua Đạo luật Trừng phạt Iran- Libi (ILSA) năm 1996. Tuy nhiên, con đường trừng phạt tài chính nhằm đánh vào nguồn thu từ dầu mỏ cũng có những khó khăn của nó. Các nhà nhập khẩu dầu mỏ của Iran có thể chuyển sang giải pháp “trao đổi hàng hóa” và sẽ tránh dùng đến các công cụ giao dịch tài chính. Đây là một lựa chọn rõ ràng đối với Trung Quốc. Cũng có những con đường tài chính khác, chẳng hạn như sử dụng các ngân hàng trong UAE để che đậy các giao dịch. Trong khi không có một giải pháp nào nhằm hạn chế nguồn thu từ dầu mỏ của Iran được coi là hoàn hảo thì ít nhất các biện pháp trừng phạt tài chính sẽ tạo ra một mức độ phản ứng của công chúng Iran giống như một lệnh cấm vận, và được coi là mối đe dọa trực tiếp đối với dầu mỏ của Iran. Dù các biện pháp trừng phạt tài chính có những khó khăn của nó như vậy nhưng ít nhất cũng mang lại một khả năng gây áp lực nào đó với Iran mà một lệnh cấm vận dầu mỏ đơn thuần không thể mang lại. Một lệnh cấm vận dầu mỏ chỉ riêng nó sẽ không thể mang lại thành công./.
Nguồn: Chatham House