Chủ Nhật, ngày 27 tháng 5 năm 2012

53. Chính sách kinh tế đối ngoại của Đài Loan


Mặc dù với diện tích khoảng 36.000 km2 và dân số xấp xỉ 23 triệu người (số liệu năm 2006) nhưng Đài Loan lại có giá trị xuất nhập khẩu đứng hàng thứ 8 và dự trữ ngoại tệ đứng thứ 3 trên thế giới. Với không gian ngoại giao hạn chế, Đài Loan đã có những cố gắng phi thường để tồn tại và phát triển. Sự sáng tạo cũng như tính uyển chuyển trong các chính sách, đặc biệt trong chính sách kinh tế đối ngoại đã giúp Đài Loan trở thành con rồng mới của Châu á trong phát triển kinh tế. Bài viết này nhằm tìm hiểu một số khía cạnh trong chính sách kinh tế đối ngoại của Đài Loan, bao gồm chính sách thương mại, chính sách đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), chính sách tài chính quốc tế, chính sách viện trợ phát triển chính thức (ODA) và chính sách phát triển kỹ thuật.
1. Chính sách thương mại
Xu thế phát triển mậu dịch đối ngoại của Đài Loan trong hơn nửa thế kỷ qua được thể hiện trong Biểu 1.
Kim ngạch xuất khẩu cũng như nhập khẩu của Đài Loan đã tăng liên tục từ những năm 1950 đến nay. Từ con số 303 triệu USD của năm 1952, kim ngạch xuất nhập khẩu đã tăng lên 288 tỷ USD năm 2000 và năm 2006 ước tính đạt gần 420 tỷ USD (1).
Đài Loan liên tục nhập siêu trong suốt những năm 1950, 1960 và nửa đầu những năm 1970, năm 1980 Đài Loan đã chuyển sang xuất siêu. Thặng dư thương mại của Đài Loan đã tăng lên nhanh chóng, từ 78 triệu USD năm 1980 đã tăng lên 10,6 tỷ USD năm 1985, và 15,9 tỷ USD năm 2005 (xem Biểu 1). Sự tăng trưởng ngoạn mục này đã chứng tỏ chính sách hướng tới xuất khẩu rất có hiệu quả của Đài Loan.
Giống như nhiều nền kinh tế mới công nghiệp hóa (NIEs), trong chính sách thương mại, Đài Loan theo chủ nghĩa trọng thương mới. Năm 1986, Đài Loan đã có thặng dư tài chính kép trong cán cân thanh toán nội địa và quốc tế, với mức thặng dư bằng 19,8% GDP. Nhiều người cho rằng, Đài Loan có được thặng dư trong mậu dịch quốc tế là do đã thực hiện thành công chính sách trọng thương mới, cùng với việc thúc đẩy xuất khẩu và bảo hộ các ngành công nghiệp trong nước. Sự thành công này đã giúp Đài Loan có được dự trữ ngoại tệ đáng kể nhưng đồng thời nó cũng ngày càng gây áp lực đối với đồng Đô la Đài Loan mới (NT$) trên thị trường tiền tệ, đồng NT$ liên tục xuống giá so với đồng USD cho đến đầu những năm 1980 (xem Biểu 1). Vào lúc đó,  việc duy trì lãi suất thấp cộng với khả năng thanh toán bằng tiền mặt cao có thể sẽ dẫn đến nguy cơ sốt giá đối với bất động sản trong cả nền kinh tế.
Tự do hóa chính sách thương mại với mục tiêu thúc đẩy nhập khẩu vào những năm cuối 1980 là nhằm ngăn chặn một cuộc khủng hoảng kinh tế tiềm năng và khôi phục cân bằng kinh tế vĩ mô. Chẳng hạn, tăng nhu cầu nhập khẩu về mặt lý thuyết có thể giảm áp lực đối với đồng NT$ và giúp nâng cao tính cạnh tranh của hàng xuất khẩu Đài Loan trong dài


Biểu 1: Xuất nhập khẩu và dự trữ ngoại tệ của Đài Loan giai đoạn 1952-2005
(Đơn vị: Triệu USD)

Năm
Xuất khẩu
Nhập khẩu
Cán cân
thương mại
Tỉ giá hối đoái (NT$/USD)
Dự trữ ngoại tệ
1952
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005

116
164
450
1.481
5.309
19.811
30.726
67.214
111.659
148.356
184.881

187
197
556
1.524
5.952
19.733
20.102
54.716
103.550
140.014
169.939

-71
-133
-103
-43
-643
78
10,624
12.498
8.109
8.342
15.942
10,28
36,23
40,05
40,05
38,00
36,01
39,85
27,11
27,27
31,01
33,37
0
0
245
540
1.074
2.235
22.556
72.441
90.310
106.711
160.112

Nguồn: CEPD. 2005. Taiwan Statistical Data Book 2005, Taipei: Council for Economic Planning and Development, Executive Yuan, R.O.C.


hạn. Quá trình tự do hóa thương mại đã làm giảm đáng kể thuế nhập khẩu, đơn giản hóa thủ tục xuất nhập khẩu, nới lỏng các qui định về đăng ký kinh doanh. Năm 1988, 3.467 mặt hàng, chiếm 45% tổng số các mặt hàng thương mại của Đài Loan đã có mức giảm thuế 41,3%. Năm 1999, thêm 4.900 mặt hàng giảm thuế trung bình 20,2%. Cùng năm đó, mức thuế danh nghĩa trung bình của Đài Loan đã giảm xuống còn 9,7%, thấp hơn nhiều so với mức 30,8% của năm 1984. Như vậy, đã có sự giảm thuế đáng kể vào nửa sau của những năm 1980 và đầu những năm 1990. Năm 1998, Đài Loan đã đưa ra một danh sách các mặt hàng nhập khẩu cần có giấy phép, số cần có giấy phép nhập khẩu đã giảm đi rất nhiều so với trước. Năm 2001, 98% thị trường Đài Loan đã mở cửa cho hàng hóa nước ngoài vào chính thức và thuế nhập khẩu trung bình giảm xuống còn 8,2%(2). Sau khi gia nhập WTO mức thuế nhập khẩu áp dụng cho những sản phẩm hoàn chỉnh là 6,5%, với sản phẩm trung gian là 5,5%, với nguyên liệu và các sản phẩm dược là 0%. Vào tháng 5 năm 2002, Đài Loan đã xóa bỏ những hạn chế về nhập khẩu đối với 95% trong tổng số 10.616 mặt hàng nhập khẩu (3).
Trung tâm của chính sách thương mại hiện nay của Đài Loan là vấn đề trao đổi kinh tế với Trung Quốc đại lục. Từ 1949 đến 1988, chính quyền Đài Loan cấm buôn bán với Trung Quốc đại lục. Nhưng từ sau năm 1988, những hạn chế này đã dần được nới lỏng mặc dù phần lớn hàng hóa được trao đổi thông qua Hồng Kông. Chính sách tự do hóa thương mại của Đài Loan với Trung Quốc lục địa đã thúc đẩy sự bùng nổ về thương mại giữa hai bờ eo biển Đài Loan trong những năm 1990. Trung Quốc đại lục trở thành thị trường xuất khẩu, nguồn nhập khẩu nguyên liệu và bán thành phẩm quan trọng đối với nền kinh tế Đài Loan. Tuy nhiên vẫn còn nhiều hạn chế trong thương mại giữa hai bờ eo biển. Chẳng hạn như việc cấm xuất khẩu hàng công nghệ cao mang tính chiến lược sang Trung Quốc đã được ghi trong Luật Ngoại thương năm 1993, và những hạn chế đó vẫn được duy trì sau khi đạo luật này được sửa đổi vào năm 1997 và 1999. Mặc dù vậy, xu thế tự do hóa vẫn không ngừng phát triển. Tháng 7 năm 1996, Đài Loan đưa ra danh mục những hàng hóa không dược phép nhập khẩu (negative list) từ Trung Quốc để thay thế cho danh mục những hàng hóa được phép nhập khẩu trước kia. Điều đó có nghĩa số lượng các mặt hàng cấm nhập khẩu đã giảm đi rất nhiều cho nên có thể liệt kê ra bằng một danh mục. Đến tháng 4 năm 2000, 5.678 mặt hàng, chiếm 55,4% trong tổng số đã được các doanh nghiệp Đài Loan nhập khẩu từ bên kia Eo biển Đài Loan (4).
Luật Ngoại thương của Đài Loan bao gồm cả những điều khoản về bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ, chống bán phá giá, chống cạnh tranh bất bình đẳng, thúc đẩy xuất khẩu và những vấn đề mậu dịch khác. Có một điểm đáng chú ý trong tự do hóa thương mại của Đài Loan là sự can thiệp của nhà nước vẫn còn rất mạnh. Ban Mậu dịch đối ngoại (BMDĐN) của Bộ Kinh tế vẫn hoạt động tích cực để giúp các công ty địa phương tăng cường khả năng cạnh tranh quốc tế, như đưa ra Kế hoạch Cải tiến mẫu mã sản phẩm, các chương trình đào tạo nhân sự cho công ty, có bộ phận phụ trách vấn đề thúc đẩy xuất khẩu, có các chương trình bảo hiểm và hỗ trợ tài chính cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ..v.v. Tất cả các chương trình này đều hướng tới mục tiêu xây dựng Đài Loan thành một trung tâm mậu dịch quốc tế.
Chủ nghĩa trọng thương mới còn thể hiện khá rõ trong khía cạnh thúc đẩy xuất khẩu cũng như bảo hộ của Đài Loan. Thuế nhập khẩu danh nghĩa năm 2001 của Đài Loan là 8,2%, cao hơn một số nước mới công nghiệp hóa trong khu vực. Nhiều nông sản như hoa quả, thịt và thức ăn đông lạnh còn giữ mức thuế cao và những kiểm soát đối với gạo, đường vẫn khá chặt chẽ. Thuế nhập khẩu ô tô tương đối cao (trung bình khoảng 44%) và linh kiện ô tô vào khoảng 17% ngay trước khi Đài Loan gia nhập WTO. Năm 2001, còn khoảng vài trăm sản phẩm vẫn cần có giấy phép nhập khẩu. Ngoài ra, nhiều bạn hàng đã phàn nàn về việc Đài Loan tùy tiện áp đặt các tiêu chuẩn vào sản phẩm nhập khẩu như máy điều hòa không khí hoặc các sản phẩm có cồn và thuốc lá. Cũng giống như nhiều nước mới công nghiệp hóa khác, Đài Loan phát triển chính sách chống bán phá giá trong những năm 1990. Theo ước tính của Ban Mậu dịch đối ngoại năm 2000, những rào cản phi mậu dịch trong mấy năm qua tương đương với mức thuế 20%. Con số này ít hơn nhiều so với mức ước tính 30,7% đối với Hàn Quốc năm 1996 và 173% đối với Nhật Bản năm 1994. Tuy nhiên, Hàn Quốc đã xóa bỏ nhiều rào cản thương mại vào nửa sau của những năm 1990, đặc biệt từ sau khủng hoảng tài chính 1997-1998 và Nhật Bản cũng làm như vậy thông qua chương trình phân quyền(5). Mức thuế nhập khẩu 20% là mức độ bảo hộ khó có thể được bạn hàng của Đài Loan chấp nhận khi đưa ra thảo luận trong các cuộc đàm phán song phương để Đài Loan gia nhập WTO.
Quá trình gia nhập WTO của Đài Loan đã góp phần thúc đẩy tự do hóa chính sách thương mại của Đài Loan trong những năm 1990. Đài Loan phải thực hiện các biện pháp tự do hóa khác nhau trong vòng từ 2 đến 9 năm để đáp ứng yêu cầu đối với một quốc gia muốn gia nhập WTO. Cụ thể là sẽ giảm thuế nhập khẩu nông sản từ 15,5% xuống còn 12,9%, đối với hàng công nghiệp sẽ giảm từ 6,2 xuống 4,3% sau khi thực hiện đầy đủ cam kết. Mức thuế này sẽ áp dụng đối với 1.021 mặt hàng nông sản và 3.470 mặt hàng công nghiệp. Thuế nhập khẩu ô tô sẽ giảm xuống còn 16% và 10 % đối với linh kiện ô tô. Hàng dệt may  sẽ giảm từ 12 xuống 10%, hàng điện tử sẽ giảm từ trên 10% xuống dưới 10%. Giảm số giấy phép nhập khẩu.
Năm 2001, Đài Loan đã thực hiện những yêu cầu pháp lý khi gia nhập WTO về đồng NT$. Tháng giêng năm 2002 Đài Loan đã chính thức trở thành thành viên của WTO. Như vậy là mong muốn trở thành thành viên chính thức của WTO đã thúc đẩy Đài Loan tự do hóa chính sách thương mại. Tuy nhiên, hoạt động của chính phủ vẫn còn giữ vai trò rất quan trọng trong thúc đẩy thương mại và trong chiến lược quốc tế hóa của Đài Loan.
2. Chính sách đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI)
Nguồn FDI vào Đài Loan và đầu tư trực tiếp của Đài Loan vào các nước và khu vực được thể hiện trong Biểu 2.
Trong giai đoạn 1952-1988, FDI của Mỹ vào Đài Loan và FDI của Đài Loan vào Mỹ chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng FDI vào và ra. Nhưng tình hình đã thay đổi hẳn khi những hạn chế về trao đổi kinh tế với Trung Quốc được nới lỏng bắt đầu từ năm 1988. Chính vì vậy mà đầu tư trực tiếp của Đài Loan vào Trung Quốc từ con số 0 năm 1988 đã tăng lên 174 triệu UDS năm 1991, tăng lên 1,1 tỷ USD năm 1995 và chiếm đến hơn 66,6% tổng số 10 tỷ USD đầu tư trực tiếp của Đài Loan ra nước ngoài vào năm 2002 và đến năm 2005 thì tỉ lệ đó đã lên tới 71,1% (xem Biểu 3).
Thu hút đầu tư nước ngoài của Đài Loan đã từng là mục tiêu quan trọng trong chiến lược công nghiệp hóa thông qua chính sách thay thế nhập khẩu (ISI) và sử dụng viện trợ của Mỹ. Ngay từ năm 1960, Đài Loan đã có Luật Khuyến khích đầu tư, áp dụng cho cả đầu tư trong nước và nước ngoài.  Đạo luật này đã xác định hệ thống các biện pháp kích thích và thúc đẩy đầu tư, đồng thời cũng chú trọng tới ưu tiên theo ngành, chẳng hạn như ngành công nghệ thông tin, máy công nghiệp và những ngành công nghiệp mang tính chiến lược được chú ý đặc biệt trong những năm 1980. Chính sách thành lập các khu chế xuất từ giữa những năm 1960 của Đài Loan đã đóng vai trò quan trọng trong thu hút FDI. Những công ty đa quốc gia hoạt động trong các khu chế xuất có nghĩa vụ xuất khẩu toàn bộ sản phẩm, còn các địa phương có trách nhiệm trong việc cung cấp nguyên liệu và lao động.


Biểu 2: FDI của nước ngoài vào Đài Loan và đầu tư của Đài Loan ra nước ngoài
(Tính theo tỷ lệ phần trăm trong tổng số FDI giai đoạn 1952-1999)

Quốc gia/ Khu vực
1952-1988
FDI vào                 FDI ra
1952-1999
FDI vào                FDI ra
Mỹ
34,4                         31,5
32,9                      18,3
Nhật Bản
25,5                         27,1
27,0                      16,5
Hồng Kông
10,8                         11,1
9,2                        6,4
Trung Quốc
--                             --
--                        28,2
Các nước Đông á khác
9,6                           8,9
10,5                      17,6
Châu Âu
12,2                         11,7
11,2                        8,1
Châu Phi
0,5                           1,1
2,4                        1,7
Châu Đại Dương
4,4                           1,5
4,8                        1,9
Các khu vực khác
2,6                           7,1
2,0                        1,3
Nguồn: Investment Commission, UNCTAD database.

Biểu 3: Giá trị FDI của Đài Loan ra nước ngoài giai đoạn 1991-2005
(Đơn vị: Triệu USD)
Năm
Tổng số FDI của ĐL ở nước ngoài
FDI của ĐL ở
Trung Quốc
FDI vào các nước và khu vực khác
1991
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Tổng số
1.830    (100)
2.450    (100)
7.684    (100)
7.176    (100)
10.093    (100)
11.668    (100)
10.323    (100)
8.454    (100)
88.695    (100)
174      (9,5)
1.093    (44,6)
2.607    (33,9)
2.784    (38,8)
6.023    (66,6)
7.699    (66,0)
6.941    (67,2)
6.007    (71,1)
47.256  (53,3)
1.656   (90,5)
1.357    (55,4)
5.077    (66,1)
4.392    (61,2)
3.370    (33,4)
3.969    (34,0)
3.382    (32,8)
2.447    (28,9)
41.439  (46,7)
Nguồn: Investment Commission 2001, 2006.


Từ sau năm 1986, Đài Loan đã thực hiện tự do hóa trong việc đầu tư ra nước ngoài và đây là một trong những biện pháp nhằm loại trừ bất ổn định kinh tế vĩ mô do thặng dư kép gây ra, tạo “van an toàn” cho nền kinh tế nội địa và cũng là một cách để sử dụng nguồn dự trữ ngoại tệ khổng lồ. Kết quả là đã có sự khuyến khích quốc tế hóa các công ty Đài Loan, lúc đầu hướng tới các nước Đông Nam á, sau đó là Trung Quốc với việc dỡ bỏ những hạn chế về trao đổi kinh tế giữa hai bờ eo biển Đài Loan. Thực tế, từ năm 1990. Ngân hàng Trung ương Đài Loan (NHTW) đã hỗ trợ quá trình quốc tế hóa bằng cách cho các công ty Đài Loan vay Đô la Mỹ thông qua ngân hàng viễn thông, ngân hàng xuất nhập khẩu, ngân hàng thương mại quốc tế của Trung Quốc với mức cho vay tới 80% chi phí dự án đầu tư của công ty tư nhân.
Huang .Chen- wei (1989) cho rằng, Chính quyền Đài Loan ban đầu thực hiện kiểu quản lý FDI ôn hòa, dè dặt nhằm ngăn chặn ưu thế của các doanh nghiệp đa quốc gia (MNEs) trong khu vực công nghiệp chế tạo. Đài Loan đã thực hiện một số biện pháp hạn chế đối với đầu tư nước ngoài như kiểm soát các công ty nước ngoài muốn đầu tư vào Đài Loan, đưa ra các qui định về quyền sở hữu, giám sát hoạt động kinh doanh, kiểm soát ngoại hối, yêu cầu cần có sự đồng ý của địa phương, yêu cầu về xuất khẩu và kiểm soát nhập khẩu. Tự do hóa chính sách thu hút FDI tiếp tục được khích lệ bởi quá trình gia nhập WTO khi chính phủ dành nhiều ưu đãi cho việc thu hút FDI có công nghệ cao. Sau năm 1988, Hội đồng đầu tư đã giảm bớt thủ tục đối với các dự án FDI vào Đài Loan. Nhiều hạn chế trong các lĩnh vực quan trọng như viễn thông, cung cấp điện, tài chính, ngân hàng và bảo hiểm đã được xóa bỏ theo yêu cầu của quá trình gia nhập WTO. Số lượng các dự án FDI vào Đài Loan đã tăng từ 463 giai đoạn 1981-85 lên 1.860 giai đoạn 1986-1990 và tiếp tục tăng cho đến sau năm 1994. FDI vào Đài Loan có sự tăng đột biến trong năm 1999 và 2000 do sự mở cửa rộng hơn đối với khu vực tài chính(6).
Ngoài ra, những qui định mang tính địa phương cũng được xóa bỏ vào năm 2001. Tuy nhiên, những biện pháp liên quan tới hiệu quả xuất khẩu và chuyển giao công nghệ vẫn được duy trì.
Mở cửa nền kinh tế, thu hút đầu tư nước ngoài vào Đài Loan lúc đầu được thực hiện theo nguyên tắc ưu đãi đầu tư đối với các công ty đa quốc gia. Cụ thể là các nhà đầu tư nước ngoài sẽ được hưởng chế độ thuế ưu đãi 10 năm theo Luật Cải thiện các ngành công nghiệp năm 1990, chế độ này lại được khẳng định 1 lần nữa vào tháng giêng năm 2000. Ưu đãi thuế đối với đầu tư vào nghiên cứu và phát triển, đào tạo nhân lực, các ngành công nghiệp có công nghệ không gây ô nhiễm môi trường, các hoạt động công nghiệp thân thiện với môi trường. Miễn thuế 5 năm đối với các công ty đầu tư vào 10 ngành công nghiệp chủ chốt có khả năng thúc đẩy sự phát triển kinh tế của Đài Loan như đã được ghi trong Đạo luật năm 1990.
Vai trò của nhà nước trong thu hút đầu tư nước ngoài còn được thể hiện qua việc thành lập Trung tâm hoạt động khu vực Châu á- Thái bình dương (APROC) của chính phủ vào đầu những năm 1990. Kế hoạch của APROC là thúc đẩy Đài Bắc trở thành trung tâm tài chính, thông tin và thương mại của khu vực, đặc biệt là trong quan hệ thương mại và đầu tư với Trung Quốc lục địa. Chính sách giảm bớt những hạn chế trong việc di chuyển tư bản và lao động nước ngoài, nâng cao việc bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ và cải thiện môi trường chung về quản lý thông tin cũng góp phần cải thiện chế độ thu hút FDI của Đài Loan. Tuy nhiên, do có sự cạnh tranh gay gắt từ Hồng Kông, Singapore và Thượng Hải nên APROC chỉ có được một kết quả khiêm tốn vào cuối những năm 1990. Mục tiêu xây dựng Đài Loan thành hòn đảo công nghệ cao lúc đó đã khiến cho Đài Loan dành nhiều ưu tiên hơn đối với những dự án đầu tư nước ngoài vào lĩnh vực công nghệ cao.
Chính quyền đóng vai trò quan trọng trong chính sách FDI ngay cả sau khi Đài Loan gia nhập WTO. Đài Loan không cho phép các dự án nước ngoài đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp, sản xuất vũ khí, và một số hóa chất. Hạn chế đầu tư của nước ngoài đối với ngành khai khoáng, phát điện, dịch vụ vận tải, bảo hiểm và truyền thanh. Những dự án đầu tư ra nước ngoài trừ Trung Quốc của các công ty Đài Loan nếu quá 50 triệu USD thì phải có sự phê chuẩn của cả Ủy ban đầu tư và Ngân hàng trung ương Đài Loan (NHTW). Vì lý do an ninh kinh tế, Đài Loan duy trì một số hạn chế đối với đầu tư vào Trung Quốc lục địa, đặc biệt với những đầu tư liên quan đến công nghệ cao mang tính chiến lược (chẳng hạn như chất bán dẫn), các dự án xây dựng hạ tầng cơ sở hoặc các sản phẩm có thể tăng cường khả năng quân sự của Trung Quốc. Các dự án đầu tư vào Trung Quốc không được vượt quá 50 triệu USD và phải được sự đồng ý của Ủy ban Đầu tư. Cũng vì lý do an ninh mà không có một dự án nào của Trung Quốc lục địa được đầu tư vào Đài Loan trước năm 2002, nhưng mới đây đã có một số dự án của Trung Quốc lục địa được phép đầu tư vào Đài Loan.
3. Chính sách tài chính quốc tế
Tự do hóa chính sách tài chính quốc tế của Đài Loan đã được thực hiện dần từng bước trong mấy chục năm qua. Khi chính quyền vẫn giữ vai trò quan trọng trong quản lý và kiểm soát chính sách kinh tế đối ngoại thì mục tiêu an ninh tài chính – tín dụng vẫn có vị trí ưu tiên cao. Chính vì có một cơ chế theo dõi và kiểm soát lành mạnh mà Đài Loan đã đứng vững sau cuộc khủng hoảng tài chính Đông á trong năm 1997-1998.
Đài Loan đã tự do hóa chính sách tài chính quốc tế theo cách riêng và dần dần từng bước từ những năm 1950. Đạo luật năm 1960 đã tự do hóa một phần việc kiểm soát ngoại hối để khuyến khích đầu tư. Tuy nhiên, cùng với xu hướng chung trong chính sách kinh tế lúc bấy giờ, cho đến cuối những năm 1970 và đầu những năm 1980 vẫn chưa có sự tự do hóa đáng kể. Tháng 2 năm 1979, Đài Loan chuyển từ chế độ tỷ giá cố định sang chế độ tỷ giá thả nổi và thành lập thị trường ngoại hối Đài Bắc. Mặc dù vậy, NHTW vẫn thường xuyên can thiệp vào thị trường tiền tệ cho đến cuối những năm 1980. Điều này giúp các nhà xuất nhập khẩu thích nghi dần với sự thay đổi do tình trạng thặng dư kép của Đài Loan. Đã có một dòng vốn chảy vào Đài Loan và làm tăng áp lực đối với đồng NT$ từ sau năm 1986 với thặng dư mậu dịch khổng lồ. NHTW đã thành lập giao dịch mở về tài khoản vãng lai vào tháng 7 năm 1987, tăng cường tự do hóa tài khoản vốn của Đài Loan, kích thích FDI vào Đài Loan cũng như FDI của Đài Loan ra nước ngoài. Cuối những năm 1980, NHTW có xu hướng giảm bớt sự can thiệp, trừ năm 1991 và thời kỳ từ 1994 đến khủng hoảng tài chính 1997-1998 mới có sự can thiệp mạnh mẽ.
Chính sách tài chính quốc tế được tự do hóa mạnh hơn trong quá trình gia nhập WTO của Đài Loan bắt đầu từ năm 1992. Cho đến những năm 1990, các ngân hàng nước ngoài vẫn bị hạn chế lập chi nhánh hoạt động ở Đài Loan. Đạo luật quản lý ngoại hối là cơ sở cho những qui định về quản lý ngoại hối của Đài Loan, đồng thời thể hiện quyền kiểm soát của chính quyền trong chính sách ngoại hối. Sự phát triển của Đài Loan trong thời kỳ khủng hoảng kinh tế Đông á là một minh chứng hùng hồn về khả năng kiểm soát ngoại hối của chính quyền.
Theo nhà nghiên cứu Wang, C.N. (2000), Đài Loan đã tự do hóa thị trường tài chính cùng với việc phát triển cơ chế giám sát và điều hành mạnh hơn của NHTW và Bộ Tài chính. Đây chính là điểm khác biệt về khả năng kiểm soát của chính phủ giữa Đài Loan với Hàn Quốc và phần lớn các nước Đông nam á. Các tổ chức tài chính của Đài Loan bị ép phải hoạt động thận trọng khi tăng các khoản cho vay đảm bảo bằng cổ phiếu vì vậy các khoản nợ xấu chỉ chiếm một tỷ lệ thấp, 3,8% trong thời kỳ khủng hoảng. NHTW đã kiểm soát chặt chẽ việc vay nợ nước ngoài của các công ty Đài Loan, các công ty chỉ có thể tăng các khoản vay nợ bằng ngoại tệ với điều kiện tăng đầu tư vào các nhà máy mới trong nước chứ không phải dùng cho chứng khoán hoặc bất động sản. Biện pháp này đã giúp Đài Loan tránh được sự bùng nổ quá mức về đầu cơ bất động sản như ở nhiều nước Đông nam á. NHTW cũng cấm các ngân hàng trong nước mở tài khoản bằng nội tệ cho các khách hàng nước ngoài, hạn chế sự di chuyển của đồng NT$, điều này có nghĩa là giảm bớt sự quốc tế hóa của đồng nội tệ. Như vậy NHTW tiếp tục là tổ chức duy nhất tạo ra thị trường tiền tệ của Đài Loan .
Sau một thời gian can thiệp vào thị trường tiền tệ chống lại sự đầu cơ vào đồng NT$, tháng 7 năm 1997 NHTW kiểm soát chặt hơn thị trường không giao trước, hạn chế có hiệu quả dòng chảy của vốn đầu cơ. Cùng với chính sách hạn chế sự quốc tế hóa của đồng NT$, NHTW còn đưa ra những qui định mới nhằm giảm tỉ lệ những khoản nợ xấu vào tháng 10 năm 1997. Tháng 5 năm 1998, NHTW áp dụng lại biện pháp giám sát theo đó các nhà kinh doanh ngoại tệ phải báo cáo ngay các giao dịch vượt quá 0,5 triệu USD đối với cá nhân và 1 triệu USD đối với công ty, đồng thời phải nộp những tài liệu có liên quan. NHTW cũng đã trao một gói tài chính trên 1,36 tỷ USD cho các nhà đầu tư Đài Loan ở Đông nam á và tăng thêm 10 tỷ NT$ tiền bảo hiểm xuất khẩu cho các công ty trong nước(7).
Sự kiểm soát chặt chẽ của NHTW và sự hạn chế quốc tế hóa đồng NT$ đã giúp Đài Loan đứng vững trong khủng hoảng tài chính khu vực. Chính sách tài chính quốc tế của Đài Loan sau khủng hoảng cũng cho thấy xu hướng nhất quán đó. Tháng giêng năm 2000, Đài Loan đã có một Quĩ Bình ổn Quốc gia với 26 tỷ USD và những qui định hỗ trợ nhằm ngăn chặn sự biến động ngắn hạn trong thị trường tiền tệ quốc tế sau khi gia nhập WTO. Theo dự báo thì vốn đầu tư nước ngoài sẽ ồ ạt chảy vào Đài Loan sau khi Đài Loan gia nhập WTO với việc tự do hóa thị trường vốn cho phép nhà đầu tư nước ngoài nắm 100% cổ phiếu của các công ty trong nước. Tháng 2 năm 2000, NHTW lại can thiệp khi có áp lực đầu cơ nghiêm trọng đối với đồng đài tệ. Theo nhận xét của một số nhân viên ngân hàng nước ngoài thì “Chính phủ Đài Loan kiên trì theo đuổi chính sách thận trọng trong việc tự do hóa thị trường ngoại hối, và vẫn duy trì chính sách bảo hộ đối với những tài sản chiến lược trong đó có thị trường vốn và tiền tệ”(8).
Tuy nhiên, do tác động của quá trình gia nhập WTO nên đã có những tiến triển ở một vài khía cạnh trong thị trường vốn của Đài Loan. Ví dụ như, không còn sự kiểm soát doanh thu và chi tiêu ngoại hối trong trao đổi hàng hóa, dịch vụ, và những khoản đầu tư mà đã được chính phủ thông qua cũng như doanh thu và chi tiêu trong mậu dịch quốc tế. Ngoài ra có thể tự do xin thanh toán ngoại hối hàng năm với mức 5 triệu USD cho cá nhân và 50 triệu USD cho công ty. Những người không phải công dân Đài Loan cũng có thể tự do gửi tiền về nước họ với mức không quá 0,1 triệu USD. Nhưng NHTW vẫn giám sát chặt chẽ tư bản nước ngoài vào Đài Loan, rất nhiều đại diện kinh tế nước ngoài ở Đài Bắc đều cho rằng các công ty nước ngoài rất khó đầu tư vào một quĩ nào đó của Đài Loan.
Tóm lại, sự phát triển chính sách tài chính quốc tế của Đài Loan đã cho thấy một khuynh hướng “tự do hóa dần dần”. Như một quan chức NHTW nhận xét “Lý do NHTW thực hiện tự do hóa từ từ trong suốt thời gian qua là để đảm bảo an ninh tài chính – tín dụng và để Đài Loan không bị tổn thương bởi sự xáo trộn của thế giới”.
4. Viện trợ phát triển chính thức (ODA)
Đã có một thời Đài Loan từng phụ thuộc nặng nề vào viện trợ của Mỹ. Các chương trình viện trợ này đã giúp cho việc hiện đại hóa công nghiệp của Đài Loan. Từ năm 1949 đến năm 1967, viện trợ của Mỹ đã lên tới 1.769 triệu USD hay là 187 USD trên một đầu người và tương đương với 40,7% tổng nguồn vốn trong nước trong giai đoạn 1952-1960 và 12,0% giai đoạn 1961-1967. Đài Loan đứng hàng thứ năm trong số các nước nhận viện trợ nhiều nhất của Mỹ lúc đó. Ngoài ra, ước tính Đài Loan cũng nhận khoảng 2.384 triệu USD viện trợ quân sự trong cùng thời kỳ. Như vậy, Đài Loan là nơi nhận được nhiều viện trợ tài chính nhất trong số các NIE Đông á phát triển kinh tế sau chiến tranh (9).
Chương trình ODA đầu tiên của Đài Loan bắt đầu vào năm 1961 với việc gửi một số nhóm kỹ thuật viên nông nghiệp tới Châu Phi. Năm 1962 những nhóm này hoạt động dưới danh nghĩa Ủy ban Hợp tác kỹ thuật Đài-Phi, đến năm 1972 Ủy ban này sáp nhập vào Ủy ban Hợp tác kỹ thuật quốc tế của Bộ Ngoại giao. Thời kỳ đầu chính sách ODA của Đài Loan chú trọng tới hợp tác kỹ thuật nhiều hơn là viện trợ tài chính. Nhưng sau khi dự trữ ngoại tệ của Đài Loan tăng lên thì đã có sự thay đổi, viện trợ tài chính có vai trò ngày càng lớn, và cái gọi là “ngoại giao bằng Đô la” cũng bắt đầu xuất hiện.
Tháng 10 năm 1989, Quĩ Hợp tác phát triển kinh tế Quốc tế (QHPKQT) được thành lập dưới sự quản lý của Bộ Kinh tế Đài Loan, với số vốn ban đầu là 1,25 tỷ USD. Quĩ này đã tạo điều kiện để mở rộng ODA của Đài Loan bằng việc tăng dần sự hỗ trợ đối với các nước đang phát triển có quan hệ thân thiện với Đài Loan trong những năm 1990. Tháng 7 năm 1996, Quĩ Hợp tác phát triển Quốc tế (QHPQT) đã thay thế QHPKQT. Một năm sau, Ủy ban Hợp tác kỹ thuật Quốc tế sát nhập vào QHPQT, và QHPQT trở thành cơ quan quản lý viện trợ cho nước ngoài của Đài Loan. Hoạt động hỗ trợ kỹ thuật của QHPQT bao gồm việc tăng cường dịch vụ tư vấn, tặng các thiết bị, các chương trình đào tạo, dịch vụ kỹ thuật nói chung. Dưới sự giám sát của Bộ Ngoại giao, QHPQT có mục tiêu “tăng cường hợp tác quốc tế và đẩy mạnh quan hệ với nước ngoài thông qua thúc đẩy phát triển kinh tế, tiến bộ xã hội và phúc lợi của nhân dân các nước đối tác trên khắp thế giới”. Cơ quan này chủ trì các khoản viện trợ chung và cho vay, với nhiệm vụ ban đầu là giúp đỡ các nước đang phát triển xây dựng các khu chế xuất và các khu công nghiệp. Năm 2000, tổng số viện trợ ODA của Đài Loan là 380 triệu USD, chiếm 0,12% GDP. Tỉ lệ này bằng nửa tỉ lệ 0,24% của các nước OECD nhưng lại cao hơn Hàn Quốc và Singapore, hoặc nhiều hơn bất cứ nền kinh tế mới công nghiệp hóa nào.
Chính sách ODA của Đài Loan ngày càng mở rộng và phát triển dưới sự chỉ đạo của QHPQT. Một tỉ lệ lớn trong ODA của Đài Loan hướng tới nhóm nước đã có quan hệ ngoại giao và những nước có tiềm năng là đối tác ngoại giao. Nhiều nước Trung và Đông Âu đã được lựa chọn vào thời kỳ đầu sau Chiến tranh Lạnh như là những nước đối tác ngoại giao tiềm năng. Chẳng hạn như Đài Loan đã cho Ba Lan vay 20 triệu USD trả chậm vào năm 1993, và 20 triệu khác tặng cho Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu nhằm gieo mầm quan hệ ngoại giao với các nước mới chuyển sang nền kinh tế thị trường trong khu vực. Năm 1995, Đài Loan cũng rót vốn để xây dựng 2 khu công nghiệp ở Ba Lan và Cộng hòa Séc (Dent 1999). Năm 2000, QHPQT giúp xây dựng khu kinh tế tự do Bundardzid ở Macedonia với 200 triệu USD vốn đầu tư của các công ty Đài Loan. Năm 1999, Đài Loan đã viện trợ 300 triệu USD cho người tỵ nạn Kosovo nhưng do áp lực chính trị sau đó nên chỉ có một phần gói viện trợ này được chi tiêu. Chính sách ngoại giao bằng Đô la của Đài Loan bị Trung quốc phê phán gay gắt. Xu hướng này là hợp logic khi mà Đài Loan giàu về tài chính nhưng nghèo về quan hệ ngoại giao. Tuy nhiên, Đài Loan chỉ đạt được những thành công hạn chế trong việc mở rộng không gian ngoại giao của mình và quan hệ ngoại giao với Macedonia là thành tựu duy nhất trong chiến lược Trung và Đông Âu của Đài Loan.
Trong ngoại giao kinh tế, gần đây Đài Loan đã tăng cường trợ giúp tài chính cho các nước Đông á bị ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính cũng như ủng hộ tài chính đối với những phát triển mới trong quản lí  tài chính khu vực.
Trong dài hạn, chính quyền của Đảng dân chủ tiến bộ (DPP) có thể sẽ mang lại những thay đổi lớn trong chính sách ODA của Đài Loan. Đảng DPP đã phê phán chính sách ngoại giao bằng Đô la của chính phủ do Quốc dân đảng cầm quyền, và như vậy có thể sẽ đa dạng hóa sự phân bổ vốn ODA vượt trên nhóm 29 nước đã có quan hệ ngoại giao. Tháng 10 năm 2000, Bộ trưởng Ngoại giao Tien Hung Mao, đã đưa ra thứ tự ưu tiên trong viện trợ cho nước ngoài của Đài Loan là: những đồng minh ngoại giao chính thức đứng ở vị trí số 1, sau đó là những quốc gia đang phát triển thân thiện có khả năng thiết lập quan hệ ngoại giao, và cuối cùng là những quốc gia đang phát triển có tiềm năng phát triển. Cùng năm đó, Bộ trưởng Tien đã đề nghị tăng ngân sách viện trợ của QHPQT từ 380 triệu Đô la năm 2000 lên 940 triệu Đô la năm 2001. Viện trợ  ODA của Đài Loan tăng vọt và chiếm tới 0,3% GDP, vượt mức trung bình 0,24% của các nước OECD. Luật Phát triển và Hợp tác Quốc tế do chính phủ mới của Đảng DPP đưa ra và được Nội các thông qua vào tháng 3 năm 2001 đã củng cố chính sách viện trợ nước ngoài của Đài Loan với việc tăng cường tính chuyên nghiệp, tính hệ thống và tính minh bạch. Điều đó cho thấy chính sách ODA của Đài Loan dưới  sự lãnh đạo của Đảng DPP sẽ là một bộ phận ngày càng quan trọng trong chính sách kinh tế đối ngoại.
5. Chính sách kỹ thuật
Chính sách công nghiệp của Đài Loan những năm 1950 và đầu những năm 1960 chịu ảnh hưởng nhiều bởi chính sách viện trợ của Mỹ và chú trọng hướng nội. Chính sách thay thế nhập khẩu được triển khai cùng với việc bảo hộ mạnh mẽ các ngành công nghiệp nhẹ non trẻ. Các ngành công nghiệp non trẻ được nhà nước hỗ trợ tài chính dưới hình thức trợ cấp hoặc cho vay không tính lãi. Đạo luật khuyến khích đầu tư năm 1960 đã thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ của các ngành công nghiệp kỹ thuật và dẫn đến sự bùng nổ xuất khẩu. Chính sách xây dựng các khu chế xuất vào giữa những năm 1960 đã góp phần giúp Đài Loan chuyển sang chiến lược phát triển các ngành công nghiệp hướng tới xuất khẩu. Năm 1979, khu công nghệ Hsinchu được xây dựng với mục tiêu phát triển khả năng sản xuất công nghệ thông tin (IT), vào cuối những năm 1990 một khu công nghiệp kỹ thuật cao khác đã được xây dựng. Hai khu công nghiệp kỹ thuật cao này đã giúp làm tăng tỷ lệ hàng công nghệ cao của Đài Loan trên thị trường thế giới, trong đó máy scanner chiếm 64%, monitor máy tính chiếm 59%, máy tính chiếm 38% thị phần thế giới vào cuối những năm 1990. Năm 2001, Đài Loan đã có 88 khu công nghiệp và 23 khu khác đang trong quá trình xây dựng, đây là một trong những nơi có tỷ lệ khu công nghiệp cao nhất thế giới (10). Có sự kết hợp chặt chẽ giữa chính sách công nghiệp, chính sách thu hút FDI, và chính sách thúc đẩy thương mại ở những khu công nghiệp này, đây cũng là cơ sở tập trung phần lớn hàng xuất khẩu của các công ty đa quốc gia ở Đài Loan.
Amsden (1992) cho rằng chính sách công nghiệp của Đài Loan thực sự năng động vào những năm 1980 khi nhà nước tìm kiếm sự phát triển một nền kinh tế dựa trên cơ sở kỹ thuật nhiều hơn. Có thể thấy rõ ảnh hưởng trực tiếp của nhà nước đối với sự phát triển của các ngành công nghiệp kỹ thuật cao và nâng cấp các ngành công nghiệp nói chung ở các khu vực khác nhau. Chính phủ Đài Loan cũng rất năng động trong quản lý quan hệ công nghệ với bên ngoài. Chẳng hạn như để giảm bớt sự phụ thuộc kỹ thuật của Đài Loan vào các công ty Nhật Bản, Đài Loan đã thúc đẩy các công ty trong nước mở rộng quan hệ với các công ty Âu Mỹ. Năm 1986, Chính phủ Đài Loan đưa ra Kế hoạch 10 năm Phát triển Khoa học và Công nghệ, sau đó Kế hoạch Phát triển Kinh tế Quốc gia 6 năm (1991-1996) đã đưa ra danh sách 10 ngành công nghiệp hàng đầu cần được ưu tiên phát triển. Trong kế hoạch này, Đài Loan đã dành 229 tỷ USD cho phát triển cơ sở hạ tầng với hy vọng sẽ làm tăng sự hấp dẫn của Đài Loan và tăng thêm khả năng cạnh tranh trong toàn bộ nền kinh tế. Cuối những năm 1990, Đài Loan đã tăng cường khả năng nghiên cứu và phát triển với việc mở rộng Viện nghiên cứu kỹ thuật công nghiệp. Viện này đã có đóng góp lớn trong việc thúc đẩy xuất khẩu sản phẩm có hàm lượng kỹ thuật cao của các xí nghiệp vừa và nhỏ của Đài Loan (Chu 2000).
Tóm lại, xu hướng tự do hóa từng bước trong chính sách kinh tế đối ngoại của Đài Loan đã được thực hiện một cách nhất quán trong hơn 50 năm qua. Các chính sách ngoại thương, đầu tư nước ngoài và tài chính quốc tế đều phản ánh sự kết hợp giữa việc mở cửa hơn nữa nền kinh tế với hoạt động của chính quyền trung ương với tư cách là người đưa ra các biện pháp thúc đẩy và điều tiết cạnh tranh. Trong chính sách thương mại – công nghiệp, chính quyền vẫn dành nhiều ưu tiên cho sự phát triển và xuất khẩu những sản phẩm công nghiệp chiến lược. Như vậy chủ nghĩa trọng thương mới vẫn là một yếu tố định hướng trong bối cảnh tự do hóa từng bước của Đài Loan. Ngoại giao kinh tế của Đài Loan phụ thuộc chủ yếu vào Mỹ, Nhật và Trung Quốc. Đài Loan đã đa dạng hóa liên kết kinh tế song phương với các nước ASEAN, với EU và các vùng khác. Sự kiện trở thành thành viên của APEC năm 1991 và WTO vào tháng giêng năm 2002 đã giúp Đài Loan mở rộng phạm vi ngoại giao kinh tế đa phương và khu vực. Tuy nhiên, việc các đối tác kinh tế quan trọng đều không công khai quan hệ ngoại giao chính thức với Đài Loan vẫn sẽ là một hạn chế đáng kể trong chính sách kinh tế đối ngoại của Đài Loan.

PHẠM THỊ XUÂN MAI
(ThS, Viện Nghiên cứu Đông Bắc Á)
TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Amsden A. 1992, Taiwan in International perspective, in N.T. Wang (ed), Taiwan’s Enterprises in Global Perspectives, M.E. Sharpe, New York.
2. CEPD. 2005. Taiwan Statistical Data Book 2005, Taipei: Council for Economic Planning and Development, Executive Yuan, R.O.C.
3. Chan.G. 1997, Taiwan as an Emerging Foreign Aid Donor: Development, Problems and Prospects, Pacific Affairs 70 (1), pp. 37-56.
4. Christopher M. Dent.2002. The Foreign Economic Polic of Singapore, South Korea and Taiwan, Edward Elgar Publishing Limited, UK and USA.
5. Chu, Y.H. 2000, Re-engineering the Developmental State in the Age of Globalization: Taiwan in Defiance of Neo-liberalism, Paper presented at Taiwan as a Development Model for the 21th Century. SOAS, University of London, 21-22 September 2000.
6. Dent, C.M. 1999, The European Union and East Asia: An Economic Relationship Examineed. Routledge, London.
7. Huang, Chen- wei.1989, The State and Foreign Investment: the Case of Taiwan and Singapore,Comparative Political Studies, Volume 22 (1), pp. 93-121.
8. Huang, Chen- wei. 2006, Taiwan’s Economic Transition under Regionalization and Globalization (1980-2005), Paper presented to BISA Annual Conference , Cock, Ireland 18-20 December, 2006.
9. Investment Commission 2001, Statistics on Approved Overseas Chinese and Foreign Investment, Taipei: Investment Commission, MOEA.
10. Investment Commission 2006. 2005 Statistics on Approved Overseas Chinese and Foreign Investment, Taipei: Investment Commission, MOEA.
11. Taiwan Yearbook 2004.
12. Wang, C.N. 2000. The Asian Currency and Fiancial Crisis: Did the Twin Liberalisation Matter?- The Taiwan Experience. Economic Research Department, Central Bank of China, Taipei.
13. Weiss, L. 2000. Developmental State in Transition: Adapting, Dismantling, Innovating, No Normalising. Pacific Review, Volume 13 (1), pp 21-56.


(1) Economist.com , 22-1-2007,  Taiwan’s Trade, From Economist Print Edition 18-1-2007.
(2) Christopher M, Dent.2002, The ForeignEconomic Polic of Singapore, South Korea and Taiwan. Edward Elgar Publishing Limited, UK and USA.
(3) Taiwan Yearbook 2004, p 15.
(4) Christopher M., Dent.2002, The ForeignEconomic Polic of Singapore, South Korea and Taiwan, Edward Elgar Publishing Limited, UK and USA, p. 236.
(5) Christopher M., Dent.2002, The ForeignEconomic Polic of Singapore, South Korea and Taiwan, Edward Elgar Publishing Limited, UK and USA, p. 237.
(6) Huang .Chen- wei. 2006, Taiwan’s Economic Transition under Regionalization and Globalization (1980-2005), Paper presented to BISA Annual Conference, Cock, Ireland 18-20 December, p. 2.

(7) Christopher M., Dent.2002, The ForeignEconomic Polic of Singapore, South Korea and Taiwan. Edward Elgar Publishing Limited, UK and USA, p. 241.
(8) Wang  C.N., 2000, The Asian Currency and Fiancial Crisis: Did the Twin Liberalisation Matter?- The Taiwan Experience. Economic Research Department, Central Bank of China, Taipei.
(9) Christopher M. Dent.2002. The ForeignEconomic Polic of Singapore, South Korea and Taiwan. Edward Elgar Publishing Limited, UK and USA, p. 245.
(10) Christopher M. Dent.2002. The ForeignEconomic Polic of Singapore, South Korea and Taiwan. Edward Elgar Publishing Limited, UK and USA, p. 245.

Nguồn: Tạp chí nghiên cứu Đông Bắc Á, số 4, 2007