NCBĐ giới thiệu bài nghiên cứu của GS. Ian Townsend-Gault,
Khoa Luật, Đại học British Columbia, Canada phân tích cách tiếp cận
trong vấn đề Biển Đông thông qua Kênh 2, cụ thể là các hội thảo quốc tế
về Biển Đông. Phần I bài viết là một số đánh giá về Hội thảo “Quản lý
các xung đột tiềm tàng ở Biển Đông”, thành phần chính tham gia và một
số kết quả mà Hội thảo đã đem lại trong khi ở kênh chính thức khó có thể
đạt đươc bởi những lý giải, cách tiếp cận khác nhau từ các quốc gia.
Giới thiệu
Chương
này đưa ra một số quan điểm về tầm quan trọng của cách tiếp cận chức
năng trong bối cảnh cụ thể của sáng kiến ngoại giao phòng ngừa Kênh 2
“Quản lý các xung đột tiềm tàng ở Biển Đông”. Đây sẽ là quan điểm của
người trong cuộc. Từ khi sáng kiến này được đưa ra vào tháng 10/1989 cho
tới hội thảo lần thứ 10 năm 2000, tôi rất vui mừng có cơ hội cùng làm
việc với Đại sứ Hasjim Djalal trong việc tổ chức các cuộc hội thảo, bao
gồm việc đề ra các chương trình nghị sự, lựa chọn các học giả để thuyết
trình và biên soạn các báo cáo của hội thảo. Tôi cũng phải chịu trách
nhiệm về khoản hỗ trợ tài chính từ Cơ quan phát triển quốc tế Canada
(CIDA).[1]
Có thể còn quá sớm để đưa ra một đánh giá toàn diện về sáng kiến này.
Nhưng tôi nghĩ có rất nhiều điều để nói về phương thức này: mục đích của
nó là gì, nó hoạt động có hiệu quả không, tại sao chỉ một số vấn đề
nhất định được giải quyết còn các vấn đề khác thì không?.[2] Bằng cách đó, tôi hy vọng chứng minh được tầm quan trọng cốt yếu của cách tiếp cận chức năng này.
Tôi
nghĩ Phương thức hội thảo này đã và đang tiếp tục có đóng góp giá trị
không chỉ vào việc duy trì hoà bình và an ninh khu vực: ngoài giải quyết
các thuyền đánh bắt cá bất hợp pháp và cướp biển, chưa từng có bất kỳ
xung đột hải quân nào trên Biển Đông (A: South China Sea – nd) trong hơn
15 năm qua. Phương thức Hội thảo này còn thành công trong việc tập
trung sự chú ý của ngày càng nhiều nhà bình luận vào các lĩnh vực rộng
lớn hơn liên quan đến các vấn đề Biển Đông so với trước đây. Tất nhiên,
các chuyên gia về nghề cá quan tâm tới việc đánh bắt cá; các nhà môi
trường biển quan tâm tới suy thoái biển và việc thiếu khả năng xử lý
tràn dầu; và các vấn đề phổ biến liên quan tới việc tìm kiếm và cứu hộ.
Nhưng tôi cho rằng Phương thức hội thảo này là một trong các cách làm
cho các vấn đề này được nhận thức một cách rộng rãi hơn, qua đó có được
những tiến triển và tầm quan trọng, chứ không phải là việc quan tâm tới
dự trữ dầu, giá trị thương mại của hầu hết các giếng dự trữ dầu ngoài
khơi vẫn chưa được xác định rõ.
Hội
thảo đầu tiên về Quản lý các xung đột tiềm tàng ở Biển Đông được tổ
chức ở Bali, Indonesia vào tháng 2/1990. Kể từ đó đã có tới gần 50 hội
nghị – các hội thảo, các nhóm kỹ thuật, và các cuộc họp của các nhóm
chuyên gia - được tổ chức tại hầu hết các địa điểm thuộc khu vực Biển
Đông,[3]
đều nhằm tìm các mô hình hợp tác giữa các quốc gia ven biển. Mặc dù sự
chú ý dường như chỉ tập trung vào các cuộc hội thảo thường niên, một
khối lượng lớn công việc được đề ra từ các hội thảo này lại được diễn ra
ở các diễn đàn khác.
Phương
thức Hội thảo đã thu hút giới phê bình, nhưng hầu hết các nhận xét một
phần bắt nguồn từ các giả định hoàn toàn sai lầm về việc chúng tôi đang
nỗ lực làm gì. Ví dụ, chúng tôi không “giải quyết” tranh chấp về quyền
tài phán ở Quần đảo Trường Sa (A: Spratly Islands – nd).[4]
Điều này là không thể và những ai cho rằng chúng tôi lẽ ra phải giải
quyết vấn đề này thì hoàn toàn không thể đưa ra cách làm việc có thể
chấp nhận được (chưa nói đến có thể hoạt động được) cho một nhiệm vụ lớn
như vậy. Và những ai xem xét phương thức này chỉ trên khía cạnh xây
dựng lòng tin và an ninh và hoà bình khu vực không nhận ra rằng:
· Biển
Đông là một trong những con đường hàng hải quan trọng nhất trên thế
giới với hơn một nửa tuyến đường chở dầu của thế giới qua đây hàng năm;
· Các bản đồ mà các tàu lớn hay sử dụng có nhiều lỗi sai;
· Các quốc gia ven biển hoàn toàn thiếu khả năng ứng phó với ô nhiễm và việc tìm kiếm và cứu hộ;
· 500 triệu người phụ thuộc vào Biển Đông với 80% lượng protein họ cần mỗi ngày;
· Đánh bắt cá hầu như không được kiểm soát ở một vài khu vực (và kỹ thuật đánh bắt cá bất hợp pháp xảy ra ở khắp nơi);
· Các hệ thống đá ngầm bị phá huỷ do đánh cá bất hợp pháp và xây dựng các đảo nhân tạo;
· Sự đa dạng sinh học của Biển có giá trị vô cùng to lớn: nó cung cấp ¼ lượng cung thực vật phù du trên toàn cầu.
Những
khẳng định này - điều mà Phương thức Hội thảo này đã nỗ lực để phổ biến
rộng rãi – có thể được đưa ra trên cơ sở dữ liệu xác định. Tất cả các
cuộc đàm phán về trữ lượng dầu khổng lồ sẽ chỉ nhằm mục đích đầu cơ cho
tới khi các phát hiện được đưa ra. Trong khi đó, khủng hoảng môi trường,
sinh thái và an ninh con người vẫn hiện hữu.
Thực trạng năm 1989
Tôi đã kể lại ở đâu đó các trường hợp mà sáng kiến hội thảo được đưa ra.[5]
Trong các phiên thảo luận về khả năng khuyến khích hợp tác biển ở Đông
Nam Á, Tiến sĩ Hasjim Djalal cho rằng nếu như các quỹ được thành lập thì
sẽ thật thú vị để xem liệu các nước ASEAN (lúc đó gồm 6 nước) có cho
phép các quan chức nhà nước, các học giả, các nhà nghiên cứu… tham gia
vào cuộc họp không chính thức bàn về khả năng tìm kiếm các cơ hội hợp
tác biển ở Biển Đông hay không. Nếu cách tiếp cận được ủng hộ này là
không thể chấp nhận được với các nước ASEAN thì sẽ có rất ít cơ hội cho
cách tiếp cận này trong phạm vi rộng hơn về biển . Chúng tôi đã viết một
tài liệu phác qua chiến lược dự kiến của chúng tôi và có thể khiến cho
một vài quan chức cấp cao của Bộ Ngoại giao Canada quan tâm. Tôi phải
nói ngay rằng tên của ngài Hasjim Djalal luôn luôn cần thiết để thu hút
sự chú ý đối với dự kiến này. Một quỹ nhỏ trong Cơ quan phát triển quốc
tế Canada được thành lập để cung cấp tiền cho các dự án đã tài trợ cho
chúng tôi để đến thủ đô các nước ASEAN cùng với bài viết về khái niệm mà
Tiến sĩ Djalal viết. Hội thảo đầu tiên - chỉ có 6 nước ASEAN được mời
tới dự - bắt đầu vào tháng 2/1990. Hội thảo thứ hai triệu tập một năm
sau đó có sự tham gia của Trung Quốc, Trung Hoa Đài Bắc, Lào và Việt Nam
(vài vấn đề ở Campuchia đã khiến nước này không thể tham gia). Phương
thức này ngay từ đầu đã gặp những khó khăn. Vì vậy cần đánh giá cao thực
trạng chính trị và luật pháp khi phương thức này được bắt đầu.
Định nghĩa “khu vực Biển Đông”
Định
nghĩa của chúng tôi về “Biển Đông” bao gồm cả Vịnh Thái Lan, vì hai khu
vực này có các mối liên kết về sinh thái mạnh mẽ. Cách tiếp cận chức
năng đòi hỏi phải dỡ bỏ các giới hạn tuy thuận tiện cho các bên nhưng
lại vô ích hoặc (trong bối cảnh này) mang tính nhất thời, do yếu tố địa
lý hoặc chính trị tạo ra. Giữa hai khu vực biển này là biển nửa kín được
tạo bởi lục địa châu Á và các quần đảo của Indonesia và Philippines.
Thực tế, khu vực này hầu như hoàn toàn bị bao bọc bởi đất liền có nghĩa
là có rất ít sự giao lưu với biển Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương, dẫn
tới rất nhiều hậu quả sẽ được nêu ở phần sau. Lý tưởng thì, chúng tôi
muốn làm việc với tất cả các nước thuộc toàn bộ khu vực Biển Đông như đã
được định nghĩ ở trên. Việc tham gia của Đài Loan là cần thiết và các
đồng nghiệp của chúng tôi ở Bắc Kinh không phản đối điều này miễn là
công thức “Trung Hoa Đài Bắc” được tuân thủ. Vì mọi người tham dự các
cuộc họp đều nhận thức được điều này nên các khó khăn nảy sinh trong một
bối cảnh chính thức hơn đều có thể tránh được. Việc bao gồm cả Vịnh
Thái Lan với Biển Đông đưa ra một danh sách ấn tượng các quốc gia ven
biển: Trung Quốc/Đài Loan, Philippines, Malaysia, Brunei, Indonesia,
Singapore, Thái Lan, Campuchia và Việt Nam. Chúng tôi bao gồm cả Lào vì
các quốc gia không có biển trong luật quốc tế cũng có quyền đối với khu
vực biển của các nước láng giềng, và Lào là một phần của “khu vực”.
Hiện
nay, chúng ta đã có thể đi du lịch dễ dàng tới các địa điểm ở Đông và
Đông Nam Á. Những người đi trăng mật tới Vịnh Hạ Long của Việt Nam, mọi
người thích ăn mừng năm mới cùng với vẻ đẹp đặc biệt của Luang Prabang
hoặc Angkor. Năm 1989, những điều này hầu như là không thể. Lúc đó, thị
thực du lịch cho Việt Nam dần phổ biến nhưng khách du lịch chủ yếu đến
từ khối Sô Viết. Việt Nam khi ấy, ít nhất là về mặt chính thức, không
phải là nước chào đón khách du lịch từ những nước có hệ tư tưởng khác,
bao gồm cả sáu nước thành viên ASEAN.
Ở
một mức độ nào đó nếu như Việt Nam đóng cửa với bên ngoài thì Lào còn
hơn thế. Lào không muốn chịu ảnh hưởng của những người ngoài khối cộng
sản chủ nghĩa, và tất nhiên nước Campuchia vẫn ở trong tình trạng hỗn
loạn – Khmer Đỏ vẫn hoạt động, người dân thì bị bắt cóc và giết hại. Cả
ba nước Đông Dương thuộc Pháp trước đây có xu hướng thi hành chính sách
đóng cửa với bên ngoài và chỉ quan hệ với các nước có cùng hệ tư tưởng
trên thế giới. Cho tới khi Thủ tướng Võ Văn Kiệt lên điều hành đất nước,
về mặt địa lý lẽ ra Việt Nam thuộc Đông Nam Á, nhưng lại không phải
vậy. Các hội nghị khu vực về các vấn đề luật biển được tổ chức bởi mạng
lưới SEAPOL[6]
có rất nhiều đại diện của 6 nước ASEAN khi đó và thậm chí của cả Trung
Quốc nhưng tôi nhớ chỉ có duy nhất một đại biểu của Việt Nam, từ Vụ luật
pháp của Bộ Ngoại giao. Cứ như thể Việt Nam không tồn tại vậy. Và tất
nhiên việc thiếu lòng tin - chứ không đề cập đến sự thiếu hiểu biết và
hiểu lầm – có cả từ hai phía..
Tất
nhiên, tất cả những điều này đã thay đổi cùng với việc Việt Nam trở
thành thành viên của ASEAN, nhanh hơn nhiều người nghĩ. Nhưng khi các
thành viên của chúng tôi họp ở Bandung năm 1991, rõ ràng các mối quan hệ
ví dụ như giữa các nhà khoa học biển của các nước ASEAN và các nước
ngoài ASEAN là rất ít. Cần phải có mối quan hệ giữa hai nhóm này với lợi
ích chung ở cả cấp chuyên gia và cá nhân. Nói cách khác, cái mà chúng
ta vô tình gọi là “khu vực” chỉ là một cái tên và tất nhiên điều này đã
thay đổi.
Ảnh hưởng của luật quốc tế
Ngay
từ đầu, rõ ràng rằng chúng ta cần phải sử dụng các nguyên tắc của Luật
Biển để thiết lập các cách thức, qua đó nếu hợp tác biển được hình thành
giữa các nước, họ nên tham gia vào các hợp tác này. Trong khi hiện nay
chúng ta có xu hướng coi Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển 1982[7]
như một văn bản chỉ còn tồn tại trong ký ức thì cần nhớ rằng đây không
phải là một trường hợp như vậy. Khi chúng tôi bắt đầu công việc này, hầu
hết các nước của các thành viên của chúng tôi vẫn chưa phê chuẩn Công
ước và Công ước cũng chưa có hiệu lực.
Cũng
cần chỉ ra rằng trong khi các luật sư và các nhà ngoại giao có thể đã
hài lòng với bản công ước cuối cùng, thì ngày càng rõ rằng các điều
khoản dựa trên cơ sở khoa học của Công ước – bao gồm các điều khoản quy
định sự hợp tác chức năng để đảm bảo một hệ thống thống nhất và hài hoà
cách quản lý biển – lại gây ra các khó khăn chính trị cho một vài nước.
Bản chất và phạm vi của một số nghĩa vụ trong Công ước không rõ ràng và
theo quan điểm của tôi chính điều này gây ra tình trạng như hiện nay.[8]
Còn rất nhiều việc cần phải làm, ví dụ như về quy chế của biển kín và
nửa kín, đặc biệt với các phán quyết của tòa liên quan đến vấn đề hợp
tác trong các lĩnh vực khác. Các cuộc tranh luận mang tính học thuật và
pháp lý diễn ra cả về ý nghĩa chính xác của Điều khoản 121(3),[9]
điều khoản quy định rằng những bãi đá không thể duy trì sự sống của
loài người hoặc không có hoạt động kinh tế riêng thì không được phép có
vùng đặc quyền kinh tế hoặc thềm lục địa.[10]
Công
ước này dài và phức tạp - một hiệp ước đa phương dài nhất từng được đàm
phán – và một số nước đã có sẵn các đội chuyên gia về mọi lĩnh vực
trong khi các nước khác không có sự chuẩn bị này. Do đó, không có một sự
hiểu biết chung về bản chất và phạm vi các quyền hợp pháp và nghĩa vụ
của các nước ven biển với các nước láng giềng. Sự không đối xứng này -
được nêu ra trong rất nhiều chủ đề mà chính phương thức của hội thảo này
rất quan tâm - phải được giải quyết bằng các phiên họp “đuổi kịp” mà
thực tế chính là các bài giảng về Luật Biển. Các sáng kiến như thế này
không thể thành công nếu những ai phải chịu trách nhiệm với các sáng
kiến này tự lừa dối mình ở mức mà mọi người trong một không gian và thời
gian xác định đều biết đến như nhau.
Việc tham khảo Điều khoản 121(3)[11]
phù hợp nhất trong ngữ cảnh này, vì phần lớn các loại địa hình đã được
đặt tên thuộc nhóm Trường Sa không có ý nghĩa tài phán vì chúng bị chìm
đi khi thuỷ triều lên và do đó không được coi là “quần đảo”. Các đảo
này, chủ yếu là đá, có thể hình thành nên lãnh hải chứ không phải là một
vùng đặc quyền kinh tế hay thềm lục địa. Rất dễ nghi ngờ rằng liệu có
hòn đảo nào có thể duy trì sự sống con người hay có đời sống kinh tế
riêng trên hòn đảo đó hay không.[12]
Luật học của Toà án quốc tế vì công lý cho rằng các loại địa hình không
quan trọng không nên có ảnh hưởng tới các biên giới trên biển, đặc biệt
đối với các khu vực được hình thành từ các phần đất lớn hơn. Công ước
cho thấy sự khác biệt rõ ràng giữa các đảo (được hình thành từ đất liền
một cách tự nhiên, bao quanh bởi nước và ở trên mặt nước lúc thuỷ triều
lên) và các đảo nhân tạo, nhưng điều gì sẽ xảy ra nếu thực tiễn quốc gia
không quan tâm tới sự khác biệt này? Điều gì sẽ xảy ra nếu như việc xây
dựng ở nơi có mức dâng của thuỷ triều thấp sẽ biến nó thành hòn đảo?
Công ước nêu rõ rằng điều này không thể xảy ra - một hòn đảo là một vùng
đất được hình thành tự nhiên. Hơn nữa, Công ước cho thấy rõ sự khác
biệt giữa đảo và đảo nhân tạo và chỉ rõ không có sự liên hệ giữa chúng.
Nói cách khác, theo như Công ước, việc xây dựng ở những nơi có mức dâng
thuỷ triều thấp không “hình thành” được các đảo. Chúng vẫn chỉ là các
“đảo nhân tạo”.[13]
Hơn
nữa, trong Công ước không nêu rõ liệu có thể “biến” đảo nhân tạo thành
đảo như Điều 121 hay không. Do đó, để có thể hiểu hoặc hình dung được,
hãy bỏ đi ý nghĩa rõ ràng của Công ước trong việc duy trì sự khác biệt
giữa đảo tự nhiên và nhân tạo. Cuối cùng, Công ước đó chỉ còn là một quy
phạm chứ không còn là một bộ nguyên tắc chỉ đạo nữa. Các nguyên tắc của
Công ước phải được tuân thủ chặt chẽ - đó là cách các luật sư đọc và
hiểu các văn bản luật pháp, vì các cách làm khác làm giảm đi tính quy
phạm của chúng và đặt ra nghi vấn về tính ứng dụng của chúng. Tại sao
lại gây ra rắc rối bằng việc đưa ra các quy tắc rõ ràng và cụ thể nếu
như các quốc gia có quyền phá vỡ chúng?
Thực
tiễn ở các nước ven Biển Đông dường như có xu hướng xây dựng ở những
nơi có mức dâng thủy triều thấp hoặc đá ngầm để tạo ra các công trình
nổi trên mặt nước khi thủy triều dâng. Như các phương tiện truyền thông
đưa tin, điều các nước muốn làm là mời mọi người tới để đưa ra một kết
luận tài phán thích hợp từ vấn đề này - nhằm thừa nhận rằng có thể dùng
những loại địa hình này để khẳng định yêu sách về lãnh hải và vùng đặc
quyền kinh tế/thềm lục địa. Nếu như Công ước này không có hiệu lực hoặc
có ít nước phê chuẩn, thì chắc chắn tập quán khu vực về luật quốc tế sẽ
được hình thành nhờ đó mà việc xây dựng trên đá ngầm và ở những nơi có
mức dâng thuỷ triều thấp sẽ được công nhận như là cơ sở để tuyên bố
quyền tài phán trên biển ở các khu vực rộng lớn hơn. Tôi đoán điều này
sẽ bị phản đối ở các quốc gia khác: Tôi không thể tưởng tượng được Mỹ,
Liên minh Châu Âu, Úc và Nhật sẽ không đưa ra những phản ứng dữ dội. Ít
nhất, nó sẽ gây ra sự nhập nhằng và nghi ngờ trong cuộc tranh luận. Theo
quan điểm của tôi, với việc chấp nhận Công ước này, sẽ không xảy ra
việc đó mặc dù chúng ta vẫn chưa có cách giải quyết thích đáng cho khổ 3
của Điều 121.
Để
kết luận điểm này, thực trạng của Công ước Luật Biển không còn là một
kết luận đã được nêu năm 1990, và có rất nhiều ý kiến khác nhau về việc
liệu có bao nhiêu điều khoản của Công ước có ý nghĩa trong thực tiễn.
Tuy nhiên, ý nghĩa rõ ràng của hiệp ước là để thúc đẩy hợp tác trên
biển.
Đề ra chương trình nghị sự
Như
đã nêu ở phần trên, chúng tôi cho rằng cần phải (a) làm rõ rằng sẽ
không thảo luận các vấn đề chủ quyền và quyền tài phán, (b) nhưng cũng
chỉ ra các khu vực hợp tác không chỉ là có thể mà còn được đỏi hỏi bởi
luật quốc tế và bởi vì sự cân nhắc thực tế. Nghĩa là, sự hợp tác không
chỉ là kết quả được mong muốn mà còn là điều kiện thiết yếu để đạt được
mục tiêu đề ra. Hợp tác vì lợi ích hợp tác đưa ra ít sự chú ý hơn một
hành động phối hợp nhằm một mục đích chung. Tôi sẽ quay lại trở lại vấn
đề này sau.
Do
đó, chúng tôi xác định các lĩnh vực hợp tác trên biển liên quan ở Biển
Đông, và mời các chuyên gia khu vực nghiên cứu về các khả năng của cách
tiếp cận khu vực. Chúng tôi đề ra các chủ đề rộng nhưng quan trọng:
nghiên cứu khoa học biển, môi trường và sinh thái học, sự tiếp giáp của
các đường bờ biển, quản lý và bảo tồn các nguồn tài nguyên hữu sinh và
vô sinh, và các cơ chế hợp tác. Cuối Hội thảo lần thứ nhất, chúng tôi đã
có một danh sách các ý tưởng của các chuyên gia cho thấy sự mong muốn
có một cách tiếp cận khu vực.
Cấu trúc tiến triển của các hội nghị
Các
kết quả này đã được xem xét tại Hội thảo lần thứ 2, nhưng rõ ràng một
cuộc họp toàn thể bao gồm các nhà ngoại giao, các nhà khoa học, luật sư,
thuỷ thủ, các chuyên gia quản lý tài nguyên và nhiều nhà khoa học khác
không thể giải quyết được nhiều vấn đề vì mức độ tranh luận không cao do
vượt quá tầm khả năng của nhiều học giả. Do đó, Hội thảo lần thứ 3
(1992) đề xuất một cuộc họp của các nhà khoa học biển của khu vực cho
phép các kiến nghị ưu tiên được phát triển hơn nữa. Các kết quả của hội
thảo này sẽ được chuyển tới Hội thảo lần thứ 4.
Ngay
từ đầu, Viện nghiên cứu khoa học biển của trường Đại học Philippines đã
đóng vai trò tiên phong trong lĩnh vực này, nên chính phủ Manila đề
xuất tổ chức nội dung cho Cuộc họp lần thứ 1 của Nhóm kỹ thuật về Nghiên
cứu khoa học biển. Cuộc họp này diễn ra tại Manila năm 1993.[14]
Từ
đó, các cuộc họp đã tăng lên, các lĩnh vực khác cũng thành lập Nhóm kỹ
thuật (TWGs) (các Vấn đề về luật pháp được thêm vào năm 1995). Nhưng
những cuộc họp này vẫn chưa đi vào cụ thể. Do đó, chúng tôi đã tổ chức
các cuộc họp của Nhóm các chuyên gia (GEMs) để nghiên cứu các vấn đề cụ
thể. Ví dụ, một Nhóm các chuyên gia được thành lập để xem xét các cách
trao đổi thông tin về thuỷ văn học. Các học giả bao gồm các nhà thuỷ văn
học đứng đầu của các lực lượng hải quân khu vực.
Sau
đó, Nhóm các chuyên gia sẽ báo cáo cho Nhóm kỹ thuật của mình để Nhóm
kỹ thuật báo cáo cho Hội thảo tiếp theo (hiện nay được tổ chức thường
niên). Các báo cáo này bao gồm chi tiết những điều đã đạt được và các
kiến nghị cho tương lai. Các cuộc Hội thảo sẽ chính thức quyết định chấp
nhận các kiến nghị hợp tác và “có thể thông báo các hợp tác này cho các
chuyên gia phụ trách lĩnh vực đó.” Do đó, các cuộc Hội thảo trở thành
công cụ chỉ dẫn cho cả Phương thức.
Nhóm
nghiên cứu của tôi tại trường Đại học British Columbia (UBC) là những
người chuẩn bị báo cáo, và chúng tôi đưa ra các bản báo cáo hoàn chỉnh
của mỗi cuộc họp kèm theo phần tóm tắt các phiên họp, các tài liệu được
thuyết trình hoặc được thảo luận (chúng tôi nghiên cứu và viết một số
tài liệu đó), cũng như các chi tiết về việc ai tham gia và chương trình
nghị sự. Chúng tôi cũng làm việc với Tiến sĩ Djalal về các tuyên bố đồng
thuận cuối cùng, các cuộc đàm phán như vậy có thể gây tranh cãi cao, và
kéo dài hàng giờ.[15]
Những người tham gia
Nhân
tố quan trọng để hình thành nên Phương thức Hội thảo là sự tham gia của
các cá nhân cấp cao. Sự tham gia của các nhà thủy văn học hàng đầu của
các lực lượng hải quân khu vực cũng được nhắc đến. Tên của các nhà khoa
học biển làm về các vấn đề này sẽ được tất cả các chuyên gia trên thế
giới về lĩnh vực này biết tới. Những người đứng đầu bộ phận luật pháp và
hiệp ước quốc tế của các Bộ Ngoại giao khu vực cũng tham gia vào các
cuộc Hội thảo thường niên. Các nhà chức trách khu vực cho phép các
chuyên viên cấp cao tham gia để minh chứng cho giá trị của các cuộc họp
dự án. Điều đó cũng có nghĩa là ảnh hưởng của các quyết định sẽ lớn hơn
(có thể được phổ biến rộng hơn) mong đợi với sự tham gia của nhiều quan
chức cấp dưới.
Nhiều
người cho rằng các quan chức cấp cao ở các bộ ngoại giao không giao giờ
có thể ở một vị trí không chính thức thậm chí ở các hội thảo kín như
Hội thảo này. Trước kia có một cấp độ thủ tục nhưng đã được xóa bỏ vì
những người tham gia đã dần biết nhau: cũng có một sự liên tục tương đối
trong việc cử người tham dự các hội nghị này (lựa chọn tùy thuộc vào
từng nhà chức trách).
Điểm
cuối cùng minh chứng hơn nữa giá trị của Phương thức đối với khu vực
này. Ngân quỹ cho phép chúng tôi mời ba người tham gia từ các quốc gia
phù hợp với các Hội thảo này (được trả tất cả chi phí). Chúng tôi quyết
định sử dụng quỹ để tạo điều kiện cho hai người tham gia vào các cuộc
họp TWG và cho một người tham gia vào GEM. Tuy nhiên, đến năm 1995, khi
có danh sách những người tham gia vào các cuộc họp, chúng tôi chỉ cấp
tiền cho một nửa số tiền chi trả cho ba người tham dự đó. Ngoài ra, các
nhà chức trách khu vực phải tự trả cho các chi phí sắp xếp và tổ chức
các cuộc họp.
Kết quả
Đến năm 2000, sau gần 10 năm làm việc, chúng tôi đã đạt được một hiệp định cho các sáng kiến hợp tác trong các lĩnh vực sau:
· bảo vệ đa dạng sinh học;
· giám sát mức nước biển dâng;
· trao đổi thông tin và dữ liệu về nghiên cứu khoa học biển;
· giám sát môi trường biển;
· chuẩn hoá các quy chuẩn giáo dục và đào tạo cho các thuỷ thủ;
· nghị định thư khu vực về trao đổi dữ liệu và thông tin về thuỷ văn học;
· một bản khảo sát thuỷ văn chung ở các địa điểm ở Biển Đông;
· các khu vực hợp tác biển bao gồm các mô hình khác nhau về việc khai thác dầu mỏ ở các vùng ngoài khơi chung;
· hoà hợp các luật và chính sách về môi trường biển;
· ước tính dự trữ cá;
· trao đổi thông tin về các nguồn tài nguyên vô sinh không có hydrocacbon;
· các vấn đề nổi lên từ thực trạng “nửa kín” của Biển Đông được nêu ở Điều 123
Công ước Luật Biển;
· các quy tắc để thúc đẩy sự bảo vệ và bảo tồn môi trường biển.
Có
thể nói, Phương thức Hội thảo đã thực hiện được các mục tiêu của nó.
Mặc dù nhiệm vụ đưa các ý tưởng này vào thực tiễn được giao cho các tổ
chức khác nhưng công việc bảo vệ đa dạng sinh học được thực hiện dưới sự
bảo trợ của chúng tôi. Theo lý thuyết thì công việc của kênh hai sẽ do
các nước lựa chọn hoặc nếu không thì ở cấp độ chính thức. Đây cũng là
mục tiêu cho công việc của Hội đồng Hợp tác An ninh ở châu Á – Thái Bình
Dương (CSCAP).
GS. Ian Townsend-Gault, Khoa Luật, Đại học British Columbia, Canada
Người dịch: Vũ Song Hà
Người hiệu đính: Lê Quang Hưng
Người dịch: Vũ Song Hà
Người hiệu đính: Lê Quang Hưng
Đọc phần tiếp theo tại đây
Bài viết trích trong " Security and International Politics in the South China Sea",
Bài viết trích trong " Security and International Politics in the South China Sea",
Chủ biên: Sam Bateman, Ralf Ammers, năm 2009.
Bản gốc tiếng Anh " The contribution of the South China Sea Workshops: the importance of a functional approach"
Bản quyền thuộc NCBĐ
[1] Khoản
hỗ trợ này lên tới hơn 5 triệu đôla Canada trong 11 năm. “Managing
Potential Conflicts in the South China Sea” [Quản lý các xung đột tiềm
tàng ở Biển Đông] là tên khoản quỹ đầu tiên mà chúng tôi nhận được, được
đưa ra bởi Chương trình quản lý các biển đổi của CIDA – các quan chức
thích sử dụng từ “quản lý” [managing] trong mỗi sáng kiến mà chương
trình này hỗ trợ (hiện nay chương trình này không còn tồn tại nữa), và
chúng tôi vẫn giữ lại tên đó.
[2]
Một vài nhà phê bình đã yêu cầu chúng tôi giải thích cho những gì mà họ
nghĩ chúng tôi đang làm gì hoặc lẽ ra phải làm gì, ngược lại với những
gì chúng tôi đã làm hoặc nói sẽ làm và một số trường hợp không được chú ý
tới. Điều này cho thấy các quan điểm hoài nghi. Học giả Liselotte
Odgaard của trường Đại học Aarhus đã đưa ra bài phân tích đầy đủ về sáng
kiến này: xem “Deterrence and Co-operation in the South China Sea,”
Contemporary Southeast Asia 23, 2 (2001), tr. 292-306, và các bài toàn
diện hơn của bà The Balance of Power in Asia – Pacific Security:
US-China Policies On Regional Order (London: Routledge,2007) và “The
South China Sea: ASEAN’s Security Concerns About China,” Security
Dialogue 34, 1 (tháng 3/2003), tr. 11-24.
[3] Danh sách hoàn chỉnh các cuộc họp ở Phụ lục I của chương này.
[4] Có rất nhiều bài viết về chủ đề này. Các vấn đề luật pháp được tranh luận sắc bén trong R.Haller-Trost, The Spratly Islands – A Study on the Limitations of International Law
[Quần đảo Trường Sa – Nghiên cứu về những giới hạn của luật pháp quốc
tế], Centre of South-East Asian Studies Occasional Paper No.14
(University of Kent at Canterbury). Có thể xem thêm bài của Leni
Stenseth, “Nationalism and Foreign Policy – The Case of China’s Nansha
Rhetoric,” [Chủ nghĩa dân tộc và Chính sách đối ngoại – Trường hợp Nam
Sa của Trung Quốc], Centre for Development ands Environment, University
of Oslo, 1999.
[5]
Xem Ian Townsend-Gault, “Preventive Diplomacy and Pro-Activity in the
South China Sea,” [Ngoại giao phòng ngừa và Hành động tích cực ở Biển
Đông], Contemporary Southeast Asia 20, 2 (August 1998), tr. 171-190. Để
biết chi tiết về căn nguyên và cách làm việc của dự án, xem Hasjim
Djalal và Ian Townsend-Gault, “Managing Potential Conflicts in the South
China Sea: Informal Diplomacy for Conflict Prevention,” [Quản lý Xung
đột tiềm tàng ở Biển Đông: Ngoại giao không chính thức để ngăn ngừa xung
đột] trong C.A. Croker, F.O. Hampton, và P. Aall (eds), Herding Cats:
Multiparty Mediation in a Complex World (Washington DC: United States
Institute of Peace Press, 1999), tr. 107-134.
[6] Chương trình Đông Nam Á về luật biển, chính sách và quản lý được thành lập năm 1983.
[7]
Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển, Montego Bay, ngày 10/12/1982,
có hiệu lực vào 16/10/1994, United Nations Treaty Series, Vol. 1833, tr.
3. Ngày 22/7/2007, trang web của Liên hợp quốc liệt kê 155 quốc gia
tham gia Công ước này.
[8]
Ví dụ, tra trên mạng cụm từ “biển nửa kín” (semi-enclosed seas) cho kết
quả là phạm vi nghiên cứu khoa học và cách quản lý và hầu như không có
sự quan tâm của các luật sư quốc tế.
[9] Xem toàn bộ điều khoản này ở Phụ lục II.
[10]
Thuật ngữ “đá” không được định nghĩa trong Công ước. Tuy nhiên, các quy
tắc diễn giải được nêu ra trong Công ước Viên về Luật các Điều ước ở
một mức độ nào đó hạn chế cách diễn giải của một số nhà phân tích: nhiều
ý nghĩa bao gồm cả thuật ngữ này không được mở rộng. Để biết thêm chi
tiết, xem chương của TS. Schofield trong phần này, và các tài liệu tham
khảo của ông ở chú thích 50-53.
[11] Xem toàn bộ Điều 121 ở Phụ lục II.
[12] Để hiểu sự đánh giá theo từng loại địa hình như Điều ước 121, xem D.Hancox và J.R.V.Prescot, A
Geographical Description of the Spratly Islands and An Account of
Hydrographic Surveys Amongst Those Islands [Mô tả về mặt địa lý của quần
đảo Trường Sa và tầm quan trọng của các nghiên cứu thủy văn học ở những
đảo đó], Maritime Briefing 1, 6 (Durham: International Boundaries Research Unit, 1995).
[13]
Công ước không đưa ra định nghĩa về “đảo nhân tạo” và cũng không yêu
cầu điều này. Ý nghĩa tài phán chỉ liên quan tới “các đảo” được định
nghĩa ở Điều khoản 121(1).
[14]
Xem danh sách các cuộc họp ở Phụ lục I. Nhóm kỹ thuật này có nhiều cuộc
họp hơn các nhóm khác, kết quả của các cuộc họp xem Tom Naess,
“Environment Cooperation around the South China Sea: The Experience of
the South China Sea Workshops and the United Nations’ Strategic Action
Programme,” [Hợp tác Môi trường ở Biển Đông: Kinh nghiệm của các Hội
thảo về Biển Đông và Chương trình Hành động Chiến lược của Liên Hiệo
Quốc], Pacific Review 14, 4 (2001), tr. 553-573; và “Dangers to the
Environment,” [Những nguy hiểm đối với môi trường] trong Timo Kivimaki
(ed), War or Peace in the South China Sea? [Chiến tranh hay Hòa bình ở
Biển Đông?] (Copenhagen, NIAS Press, 2002), tr. 42-53 của cùng tác giả.
[15]
Điều này lại minh chứng những thành viên quan trọng đổ tại Phương thức.
Nếu các Hội thảo không quan trọng đối với các thành viên hay chính
quyền cử họ thì tại sao mọi người lại tốn thời gian và những khác biệt
(đôi khi là rất nhỏ) về quan điểm đối với từng câu chữ của Tuyên bố? Báo
cáo tại Hội nghị luôn luôn có thể tìm được từ các tác giả.
(tiếp theo)
Phần
này tác giả đi sâu phân tích “cách tiếp cận chức năng” trong vấn đề
giải quyết tranh chấp. Từ cách tiếp cận này, các bên tranh chấp, nhà
hoạch định chính sách, nhà khoa học…đi đến điểm chung nhằm hợp tác giải
quyết vấn đề hiệu quả nhất.
Hợp tác trên biển – nhưng vì mục tiêu gì?
Ở
mục này, “cách tiếp cận chức năng” cần được xem xét. Các nhà phê bình,
những người không biết về các vấn đề thực chất nổi lên từ các lĩnh vực
mà chúng tôi đang giải quyết, có xu hướng đưa ra những phê bình về các
kết quả cuối cùng của các hoạt động của chúng tôi. Những lời nhận xét đó
cho rằng những việc làm của chúng tôi là các biện pháp xây dựng lòng
tin đầu tiên và trước hết trong khuôn mẫu cổ điển. Điều này là không
đúng: ở Hội thảo lần thứ hai, khi lần đầu tiên những người tham gia tới
từ toàn bộ khu vực trừ Campuchia bàn về các vấn đề Biển Đông thì không
có sự tin tưởng giữa các nhóm tham gia, và cũng rất khó để có được điều
đó. Nhưng có rất nhiều hình thức để xây dựng lòng tin: từ hình thức mang
tính biểu tượng đơn thuần cho tới hình thức mang tính chức năng và thực
tế cao. Chúng tôi quan tâm tới hình thức sau nhiều hơn và khuyến khích
các chuyên gia xác định hình thức đó.
Không
cần tổ chức một hội nghị của các nhà ngoại giao và các luật sư quốc tế
để tìm kiếm các cơ hội hợp tác hoặc các lĩnh vực mà việc hợp tác chắc
chắn là cần thiết. Vấn đề này tốt nhất là đặt ra cho các chuyên gia kỹ
thuật trong các lĩnh vực liên quan. Ngay từ đầu để đảm bảo rằng chúng
tôi sẽ có một buổi thảo luận độc lập về các vấn đề mà những bên liên
quan không thể từ chối được, chúng tôi đã kêu gọi những người có trách
nhiệm lựa chọn người tham gia (chúng tôi hầu như không có vai trò trong
việc này) bao gồm cả các chuyên gia có liên quan. Tại Hội thảo lần thứ
nhất, điều này tương đối dễ dàng. Vì chúng tôi đã xác định sáu lĩnh vực
hợp tác tiềm năng hoặc nội dung sẽ được bàn bạc trong các hoạt động
chung, nên rất dễ để phân bổ một vấn đề cho sáu nhà chức trách tham gia.
Trước đây, tôi đã đề cập tới vai trò tiên phong của Philippines trong
các vấn đề nghiên cứu khoa học biển và chỉ ra điều này xảy ra như thế
nào. Tương tự với Các vấn đề luật pháp TWG – các luật sư từ Bộ Ngoại
giao Thái Lan là các nhà lãnh đạo, và với sự nhất trí của các nước tham
gia, Thái Lan đã tổ chức tất cả các cuộc họp của nhóm này.
Nhưng
nhu cầu hợp tác này xuất phát từ đâu? Đối với các chuyên gia kỹ thuật,
câu trả lời nằm ở ngay các hoạt động kỹ thuật. Đối với các nhà khoa học
biển, việc khuyến khích nghiên cứu khoa học biển là hiển nhiên rất có
giá trị, và nó cũng đòi hỏi cần có nhiều sự nghiên cứu hơn nữa. Nhưng
ngay từ đầu, có thể nhận thấy sự phản đối mang tính chính trị đối với
quan điểm cho rằng cần phải hợp tác; một vài lực lượng có xu hướng phản
đối quan niệm rằng hợp tác mang tính chất bắt buộc - được quy định bởi
các nghĩa vụ quốc tế. Cũng có thể xem xét nguồn gốc những quan điểm này,
những quan điểm mà chắc chắn là không có ích trong những năm đầu tiên
của sáng kiến hội thảo..
Vấn
đề đầu tiên nằm ở bản chất của chủ quyền quốc gia, và ở quan điểm của
nhiều nước về quyền và quan hệ với các nước khác, do đó mối quan hệ giữa
quyền và nghĩa vụ có liên quan tới mọi vấn đề. Đối với những ai tiếp
cận chủ quyền như một khái niệm tuyệt đối, coi nó như là một khái niệm
không thể bị chia cắt hoặc giảm bớt và cho phép chống cự lại bất kỳ sự
tấn công nào, thì ý tưởng hợp tác chỉ là lựa chọn có tham gia hay không
của mỗi quốc gia vì ý tưởng này vốn đã bị phản đối. Đối với những người
như vậy, Điều khoản quan trọng nhất trong Hiến chương Liên hợp quốc là
điều 2(7) – không quốc gia nào có thể can thiệp vào các vấn đề của các
quốc gia khác, đặc biệt là các vấn đề thuộc về quyền tài phán nội bộ.
Theo quan điểm của một vài người, rào cản gây ra bởi điều khoản này là
rất lớn và mạnh mẽ, và không thể can thiệp vào được. Trước khi Công ước
1982 có hiệu lực, Luật Biển đã phản ánh quan điểm này. Trước khi học
thuyết về thềm lục địa trở thành quy tắc của luật quốc tế, lãnh hải với
phạm vi thông thường là ba hải lý thuộc chủ quyền quốc gia, và nhiều
nước có xu hướng coi các phần lãnh hải này như là phần không thể thiếu
của lãnh thổ quốc gia (quyền qua lại vô hại). Cơ sở cho học thuyết về
thềm lục địa bao gồm khái niệm cho rằng phần địa hình này là sự kéo dài
tự nhiên của các lục địa - phần đất bị che phủ bởi nước – theo đó quốc
gia có quyền đối với các phần đất này. Các quyền đó không có nghĩa là
chủ quyền nhưng hoàn toàn là độc quyền và cố hữu.[1]
Trong Công ước về Thềm lục địa năm 1958, quyền quốc gia về thăm dò hoặc
khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên không yêu cầu đưa ra tuyên
bố hoặc yêu sách.
Đây
là một khái niệm có tác động lớn, truyền đạt không chỉ là một quyền
thông thường nhằm thực hiện và kiểm soát các hoạt động liên quan đến tài
nguyên. Các đường ranh giới của thềm lục địa (hoặc phạm vi hướng ra
biển) được xem như giống các đường hoạch định trên mặt đất. Luật pháp
quốc tế chỉ ra rằng, miễn là không gây tổn hại to lớn nào đối với các
hoạt động đánh bắt cá, vận tải đường biển và môi trường biển, các quốc
gia có thể làm bất kỳ điều gì họ muốn ở thềm lục đia. Thực tế cũng có
một ngoại lệ khi mỏ dầu hoặc khí gas nằm vắt qua đường ranh giới, theo
đó có thể được khai thác cả từ hai nước. Thực tiễn ở các mỏ dầu đòi hỏi
mức độ hợp tác cao nhất có thể được giữa các quốc gia liên quan và những
công ty được cấp phép của các nước này. Dường như là có một quy định
trong luật tập quán nghiêm cấm việc khai thác đơn phương đối với những
mỏ dầu như vậy mà không có sự tham khảo ý kiến bên kia. Quy định này có
hiệu lực nhờ vào tác dụng của một số điều khoản trong nhiều hiệp định
ranh giới thềm lục địa, nhưng điều này cũng ảnh hưởng tương đối đến một
số ít quốc gia..
Việc
thay đổi khái niệm là do sự phát triển các khu đánh cá lớn, và sự gia
tăng các phong trào vì môi trường trong những năm 1960 và 1970. Khi mọi
quốc gia đều có khả năng đánh bắt hết số lượng cá, cùng với sự phát
triển mạnh mẽ các tàu chở dầu và các mục đích sử dụng biển khác, thì khả
năng dễ bị tổn thương của môi trường biển ngày càng rõ ràng. Hơn nữa,
các khu đánh cá rộng lớn có nghĩa là các ngư dân không còn được tự do
đánh cá ở bất kỳ đâu họ muốn nữa, và các vấn đề về các kho dự trữ nằm ở
ranh giới giữa các khu đánh cá và giữa các vùng biển cả bắt đầu nảy
sinh. Nói cách khác, nhiệm vụ quản lý biển trở thành một nhiệm vụ rất
khó khăn, do đó đòi hỏi phải có xem xét cẩn thận các khu vực biển khác
nhau cũng như quan tâm toàn bộ tới môi trường biển, hệ sinh thái dưới
quyền tài phán quốc gia, bảo tồn đa dạng sinh học... Tuy nhiên, vấn đề
là trong khi các hoạt động khai thác dầu và khí gas có thể được diễn ra ở
các khu vực khác nhau của thềm lục địa ít nhiều cũng độc lập với các
quốc gia khác(ngoại trừ các mỏ xuyên qua ranh giới thềm lục địa) thì
việc khai thác tương tự không thể áp dụng với nguồn tài nguyên hữu sinh,
môi trường và hệ sinh thái.
Điều
này được áp dụng với cả biển kín và nửa kín hoặc ở nơi có các biển tiếp
giáp với nhau. Việc quản lý đại dương ở Úc và New Zealand hoàn toàn
không phải xét tới các quy tắc áp dụng cho các nước như ở Vịnh Thái Lan,
Vịnh Ả rập, Biển Baltic, vùng Địa Trung Hải, Biển Bắc và vùng Caribê.
Nhiệm
vụ quản lý này được phản ánh trong các điều khoản của Công ước Luật
Biển. Các điều khoản này khuyến khích và trong một vài trường hợp kêu
gọi hợp tác giữa các quốc gia láng giềng. Ví dụ như các điều khoản về
quy chế của biển kín và nửa kín. Theo ý nghĩa của Điều 123 của Công ước,
Biển Đông (và vịnh Thái Lan) là biển nửa kín, một sự khẳng định được
các quan chức chính phủ của nhiều nước tranh cãi mạnh mẽ (các quan chức
này không phải các chuyên gia kỹ thuật).[2]
Tất nhiên, họ không muốn coi Biển Đông là biển nửa kín vì họ không muốn
phải có nghĩa vụ hợp tác. Nhưng điều đó là bắt buộc. Từ “nên” rõ ràng
minh chứng cho nghĩa vụ đó.
Giới thiệu luật quốc tế
Ở
phần trên tôi đã đề cập tới việc đưa ra nhóm TWG về các vấn đề luật
pháp vào năm 1995. Đó là một tiến triển quan trọng của Phương thức Hội
thảo này. Cho đến nay, các cuộc tranh luận về hợp tác vẫn hoàn toàn mang
tính kỹ thuật. Hiện nay đã có cơ hội để chuyển sang lĩnh vực chính
sách. Rõ ràng rằng các vấn đề như chủ quyền và quyền tài phán sẽ không
được tranh luận, nhưng các vấn đề khác thì vẫn có thể được thảo luận. Ví
dụ, nếu có hợp tác trong các lĩnh vực như sinh thái, bảo vệ môi trường,
an toàn trên biển… thì các vấn đề pháp lý sẽ nổi lên cùng với chi tiết
việc hợp tác đó sẽ được thực hiện như thế nào. Do đó, nhóm TWG này sẽ
nghiên cứu các vấn đề đó.
Tại
Cuộc họp lần thứ 2 của nhóm TWG ở Pattaya, Thái Lan, ý tưởng Bộ quy tắc
ứng xử ở Biển Đông đã được đưa ra. Công lao thuộc về Giáo sư Robert
Beckman của Trường Đại học quốc gia Singapore và một đồng nghiệp tới từ
Viện Chưởng Lý Singapore, hai người đã tập hợp một loạt các điều khoản
từ các hiệp ước đã được áp dụng trong khu vực như Hiến chương Liên hợp
quốc, Tuyên bố 1971 về khu vực Hoà bình, Tự do và Trung lập (ZOPFAN),
Hiệp ước ASEAN… Đối với Biển Đông, nếu các khái niệm này hiện nay còn
tồn tại thì sẽ rất khó để phán đối các văn bản trên. Khi Bộ trưởng Ngoại
giao Philippines quyết định thử và thúc đẩy bộ quy tắc ứng xử ở kênh
chính thức, thì các đề xuất của ông đã được nêu trong bản dự thảo
Pattaya. Vấn đề nổi lên chắc chắn khác với các kiến nghị được đưa ra
trong các cuộc họp, nhưng chắc chắn rằng Phương thức Hội thảo đã có ảnh
hưởng tới việc tranh luận bộ quy tắc ứng xử cho cả khu vực (so với các
hiệp định song phương đơn thuần) và cả các công thức ít quan trọng hơn.
Tất nhiên đây là điều chúng ta mong đợi – sự tự do ở Kênh 2 có thể mang
lại những kết quả mà sau đó Kênh 1 có thể thông qua (hoặc lờ đi).
Nhưng
nhóm TWG về các vấn đề luật pháp cũng cho chúng tôi cơ hội tranh luận
về các vấn đề khác. Ví dụ, Robert Adamson, thành viên của nhóm nghiên
cứu của tôi tại UBC, đã đưa ra một bài viết trong đó sử dụng cụm “không
tổn hại” trong các hiệp định quốc tế. Các từ này chỉ đơn giản nghĩa là
bất kỳ điều gì các bên đã đồng ý thực hiện trong quá khứ cũng đều không
ảnh hưởng đến địa vị pháp lý của họ dù dưới hình thức nào. Ví dụ điển
hình là hàng loạt các hiệp định giữa Vương quốc Anh và Argentina liên
quan tới hợp tác trên biển ở khu vực giữa Quần đảo Falkland (A: Falkland
Islands – nd) và lục địa Nam Mỹ. Hai nước đã trải qua một cuộc chiến
ngắn nhưng đầy khốc liệt khi phe quân sự ở Argentina muốn chiếm lấy quần
đảo này từ người Anh bằng vũ lực: thương vong nặng nề và quan hệ căng
thẳng. Tuy nhiên vì lợi ích từ nguồn tài nguyên, hai nước đã đồng ý hợp
tác mà không gây tổn hại tới các tuyên bố của mỗi nước về chủ quyền đối
với quần đảo.[3]
Vấn
đề đặc biệt này rất quan trọng vì việc tranh luận trong bài viết của
Adamson đã gợi ra một vài điều cho tôi. Đầu tiên, như tôi đã nghi ngờ,
có sự khác biệt rất lớn trong kinh nghiệm (và cả trình độ) luật pháp của
những người tham gia. Đây sẽ không phải là một vấn đề nếu các vấn đề
được luận không nghiêm trọng, nhưng nếu nó thật sự nghiêm túc thì một
vài người tham gia sẽ không theo kịp cuộc tranh luận. Họ sẽ không hiểu
điều gì đang được tranh luận và có xu hướng bác bỏ vấn đề đó. Nói cách
khác, những người tham gia cần phải có một trình độ về luật pháp nhất
định và cần phải thu hẹp khoảng cách về trình độ giữa những người tham
gia, đặc biệt liên quan tới việc hiểu biết luật gì hiệu quả hoặc không
hiệu quả ở các nơi trên thế giới. Điều này đôi khi là rất khó bởi vì đối
với những người này, phản ứng đầu tiên của họ thường là Biển Baltic là
Biển Baltic, biển Địa Trung Hải là biển Địa Trung Hải và Biển Caribê là
biển Caribê – các biển đó không phải là biển Đông. Và đôi khi các hình
mẫu hóa ra lại chẳng là cả - nhưng đối khi các hình mẫu lại rất có ý
nghĩa, và cần tìm những mô hình thích hợp, mang tính minh hoạ và bỏ qua
các mô hình làm rối sự việc.
Những
người tham gia dường như ngày càng thích sử dụng Nhóm làm việc không
chính thức về Biển Đông ở UBC như một công cụ để mở rộng kiến thức nền.
Tôi nhớ tới một cuộc họp nơi mà các quan chức cấp cao của Trung Quốc đề
nghị chúng tôi sắp xếp một cuộc họp về khai thác chung dầu mỏ ngoài
khơi, một đề tài được tranh luận rất nhiều vào hôm đầu tiên tôi gặp Đại
sứ Djalal. Ông muốn biết chính xác các khu này hoạt động như thế nào.
Các quyền và nghĩa vụ tương tự của các bên là gì? Ai là người tiến hành
các hoạt động? Do đó, chúng tôi đã thiết lập một nhóm các chuyên gia về
vấn đề rộng hơn việc khai thác dầu chung ở ngoài khơi, cụ thể là các khu
hợp tác. Chúng tôi đã tổ chức cuộc họp này ở Vientiane, Lào, những
người tham gia bao gồm các diễn giả mà sau đó tham gia vào các nhóm giảm
khoảng cách phát triển giữa Úc và Indonesia Timor, nhóm phát triển
chung của Malaysia và Thái Lan ở Vịnh Thái Lan, và nhóm nghiên cứu của
tôi đã tập hợp các bản sao các hiệp ước và các tài liệu cho những người
tham gia. Nói cách khác, chúng tôi đã đưa chủ đề này vào một cuộc điều
tra chi tiết và nghiêm túc, mà sau đó tính thực tiễn và linh hoạt của
khái niệm này đã rõ ràng hơn rất nhiều từ trước tới nay.
Hơn
nữa, chúng tôi cũng có thể liên kết cách tiếp cận này với Đoạn 3 của
Điều 74 và 83 của Công ước về Luật Biển, các điều khoản liên quan tới
việc phân định biên giới trên biển. Đoạn 3 cho rằng khi không đạt được
hiệp định về phân định biên giới, trên tinh thần hợp tác, các quốc gia
liên quan nên đi đến “các hiệp định sơ bộ về tình trạng thực chất” trong
thời gian chuyển tiếp. Hầu hết các khu vực khai thác chung đều có các
vấn đề do các quốc gia liên quan không thể nhất trí về biên giới trên
biển. Các vấn đề đó có các bộ quy tắc – chúng là các hiệp định sơ bộ và
rõ ràng mang tính thực tế. Việc ủng hộ quan điểm này được minh chứng
trong lịch sử hợp tác đánh cá và các hình thức hợp tác chung khác ở Đông
và Đông Nam Á. Tôi không cần phải nói về uy tín của Phương thức Hội
thảo này nữa, nhưng chúng tôi chắc chắn phải giúp minh họa cho các cách
sử dụng của khái niệm này. Nói cách khác, đây không phải là một thủ tục
khác thường với đầy nguy hiểm và khó khăn. Ngược lại, nó đưa các nguồn
này vào hoạt động, nếu không thì các nguồn này có thể vẫn giữ nguyên như
vậy, không được sử dụng trong một tương lai gần.
Trong
các phiên họp về luật pháp, chúng tôi cũng tham gia vào một tiến trình
mà tôi nghĩ như “việc xoá đi các tầng thấp” - một nội dung chủ đạo của
cuộc tranh luận về vấn đề không tương thích hoặc không đúng. Ví dụ, việc
khẳng định sự khác biệt giữa quần đảo và đảo nhân tạo, và việc tìm ra
ra cách áp dụng Khổ 3 của Điều 121 của Công ước này đã thay đổi, một
cách đầy tranh luận, bức tranh tài phán ở Biển Đông ở một mức độ nào đó.
Thẳng thắn mà nói, tôi nghĩ một vài nước đã có thể tiến xa hơn nữa.
Trong suốt những năm giữa thập kỷ 1990, đã có một giai đoạn trao đổi
ngoại giao mở rộng giữa Philippines và Trung Quốc liên quan tới Đá Vành
Khăn (A: Mischief Reef – nd). Cả hai bên đều tuyên bố đó là “một phần
không thể nhân nhượng của lãnh thổ quốc gia”. Với tôi, điều đó dường như
là họ có thể đạt được một điều gì đó họặc chỉ ra rằng đó không phải là
lãnh thổ - nó là một đảo nhân tạo được xây trên một tảng đá ngầm, và
không có ý nghĩa tài phán. Nói cách khác, theo như giáo sư Prescott, nếu
như chúng ta áp dụng các quy tắc của Công ước này để đặt tên cho các
loại địa hình ở Biển Đông bất chấp việc chúng được gọi là gì đi nữa thì
cho đến nay số lượng các hòn đảo sẽ ít hơn rất nhiều. Trong số đó, có
một số lượng lớn các hòn đảo được hình thành theo như ý nghĩa của Điều
121 Khổ 3 của Công ước này – chúng có thể có lãnh hải, nhưng không rộng
hơn các vùng đặc quyền kinh tế hoặc thềm lục địa. Việc xây dựng ở các
phần địa hình không bị chìm dưới mặt nước không thay đổi hiện trạng pháp
lý của loại địa hình đó – nó vẫn là một đảo nhân tạo, là một khu vực
được cho là an toàn (nhưng không có quyền tài phán) về biển đối với các
mục đích khai thác tài nguyên), và có lẽ là điểm diễn tập quân sự ưu
tiên đầu tiên.
Một
câu hỏi hay được đặt ra đó là liệu các quốc gia ở Biển Đông có thể phát
triển “một tập quán khu vực”, điều làm thay đổi các quy tắc của Công
ước này về quần đảo và đảo nhân tạo hay không? Theo quan điểm của tôi,
cộng đồng quốc tế sẽ bác bỏ một động thái như thế, vì nó có thể được áp
dụng ở những nơi khác và sẽ mở ra một lời mời cho các quốc gia ven biển
khác để củng cố và phát triển mọi tảng đá, do đó làm mất dần khái niệm
tự do biển cả và vùng di sản chung của nhân loại. Phần biển chung toàn
cầu chắc chắn sẽ bị lấn chiếm dần, và mục tiêu của Công ước về Luật Biển
chính là để ngăn chặn điều này. Do đó, để thực tiễn này phát triển sẽ
không phù hợp với các mục đích lớn hơn của Công ước và do đó sẽ đi ngược
lại với Công ước. Hơn nữa, vì tầm quan trọng của các hệ thống đá ngầm ở
Biển Đông ngày càng trở nên rõ rệt, nên cần phải kêu gọi dừng hoàn toàn
việc xây dựng trên các tảng đá ngầm này vì nó không chỉ là một hành
động khiêu khích tiềm tàng mà còn ảnh hưởng nghiêm trọng đến hệ sinh
thái. Nói cách khác, chúng ta có thể thấy một hệ quả khốc liệt là việc
xây dựng trên các hệ thống đá ngầm không mang lại lợi ích gì trên phương
diện quyền tài phán và gây ra những ảnh hưởng xấu tới hệ sinh thái biển
và môi trường. Do đó, tham gia vào việc xây dựng này dường như là vô
ích cho dù nó có vẻ hấp dẫn ở phương diện tuyên bố quyền tài phán quốc
gia.
Cuối
cùng, luật quốc tế hiện đại cho thấy nhiều đặc trưng của thuyết chức
năng. Trên thế giới hiện nay, các cách tiếp cận đa dạng của các quốc gia
có thể rất nguy hiểm và sai chức năng. Ví dụ như sự đa dạng trong áp
dụng quy tắc kiểm soát giao thông hàng không – thì khi một quốc gia hành
động như thế sẽ dẫn tới thảm hoạ. Các hiệp ước được ký kết để đóng vai
trò là hình mẫu cho hành động lập pháp nội địa đã tạo ra nhiều vấn đề
chưa từng có nhằm đảm bảo rằng các quốc gia thông qua các biện pháp
chính xác cao. Nhu cầu về cách tiếp cận toàn cầu nảy sinh từ bản chất
của vấn đề. Nó không phải là một trường hợp nghiên cứu để tìm ra điều
bất biến vì lợi ích của nó.
Kết luận
Nhiều
người cho rằng khả năng Phương thức Hội thảo này có thể tìm ra các cơ
hội hợp tác biển hiệu quả và có giá trị đã tạo điều kiện cho hội thảo
này đạt được động lực ở mỗi đỉnh cao của các hoạt động của hội thảo
(trong một năm có tới tám cuộc họp). Nhưng rất quan trọng để hình thành
giá trị của các kiến nghị này, và nhấn mạnh rằng chúng không phải là sự
lựa chọn “tốt thứ hai” để thay thế cho điều lẽ ra đã có thể đạt được như
vấn đề cơ bản ở Biển Đông – tranh chấp chủ quyền/quyền tài phán.
Các
chuyên gia trong các lĩnh vực mà chúng tôi chọn để tập trung nghiên cứu
đã có thái độ mạnh mẽ đối với sự cấp thiết của các biện pháp mà họ ủng
hộ. Rất khó để biết như thế nào và tại sao các nguồn lực lại bị chệch
hướng thay vì nỗ lực giải quyết tranh chấp chủ quyền, điều mà theo quan
điểm của tôi là vô ích. Đó là bởi vì cách giải quyết như vậy đòi hỏi sự
nhất trí của các quốc gia liên quan tham gia vào tiến trình hoà giải và
tuân theo kết quả đạt được. Chưa từng đạt được một sự đồng thuận nào như
thế. Ngược lại: các quan chức cấp cao của các quốc gia ven biển đã
tuyên bố rằng bởi vì tuyên bố của đất nước họ vượt ngoài phạm vi cuộc
tranh chấp, nên không cần phải bàn bạc, không bao giờ quan tâm tới việc
kiện tụng.[4]
Khả
năng phát hiện các lĩnh vực hợp tác hiệu quả, giá trị và cần thiết là
thiết yếu và điều này chắc chắn là yêu cầu nếu các sáng kiến ngoại giao
phòng ngừa được xem xét. Nhưng chúng tôi cũng có thể chỉ ra các nhân tố
khác: cam kết của những người tham gia và quyền của họ trong Phương thức
này; sự tham gia những trung gian, người có thể đưa ra thực trạng và ý
kiến cho cuộc hội thoại; sự lãnh đạo nhiều kinh nghiệm, thông minh và
kiên trì của TS. Djalal; việc phân bổ các quỹ. Cuối cùng, tôi nghĩ một
khi những người tham gia đã không quan tâm tới các vấn đề mà họ được
thông báo là “các vấn đề đang bị đe dọa” và thay vào đó tập trung vào
các vấn đề được xác định ở đầu chương này, thì nhu cầu thiết yếu để tìm
ra biện pháp giải quyết vấn đề ngày càng trở thành một mối quan tâm
chung.
Phụ lục I Danh sách các cuộc họp theo chủ đề
Nghiên cứu khoa học biển
· TWG 1 – Manila, Philippines, 1993
· TWG 2 – Surabaya, Indonesia, 1993
· TWG 3 – Singapore, 1994
· TWG 4 – Hanoi, Vietnam, 1995
· TWG 5 – Cebu, Philippines, 1996
· TWG – Kiến nghị đa dạng sinh học, Cebu, Philippines, 1996
· TWG – 6/GEM, Manila, Philippines, 1998
Bảo vệ môi trường biển
· TWG 1 – Hàng Châu, Trung Quốc, 1994
· GEM – Phnom Penh, Campuchia, 1997
· TWG 2 – Hải Nam, Trung Quốc, 1997
· GEM – Kiến nghị giám sát, Manila, Philippines, 1998
An toàn hàng hải, giao thông và thông tin liên lạc
· TWG 1 – Jakarta, Indonesia, 1995
· TWG 2 – Bandar Seri Bagawan, Brunei Darussalam, 1996
· GEM – Đào tạo thủy thủ, Singapore, 1997
· GEM 1 – Trao đổi dữ liệu và thông tin thủy văn, Kuching, Malaysia, 1997
· GEM – Trao đổi dữ liệu và thông tin thủy văn, Singapore, 1998
· TWG 3 – Singapore, 1998
· GEM – Tìm kiếm và cứu hộ và các hoạt động bất hợp pháp trên biển, Kota Kinabalu, Malaysia, tháng 6/1999
· GEM 2 – Trao đổi thông tin và dữ liệu thủy văn, Singapore, tháng 10/1998
TWG về Đánh giá tài nguyên và các phương thức phát triển
· TWG 1 – Jakarta, Indonesia, 1993
· GEM 1 – Các khu vực hợp tác, Viêng Chăn, Lào, 1998
· GEM – đánh giá nguồn hydrocacbon không phải khoáng sản, Jakarta, Indonesia, 1998
· GEM 2 – Các khu vực hợp tác, Bali, Indonesia, tháng 6/1999
Các vấn đề luật pháp (tổ chức ở Thái Lan)
· TWG 1 – Phuket, 1995;
· TWG 2 – Chiang Mai, 1997
· TWG 3 – Pattaya, 1998
· TWG 4 – Hua Hin, 1999
Các hội thảo về quản lý các xung đột tiềm tàng ở Biển Đông (tổ chức ở Indonesia)
· 1 – Bali, 1990,
· 2 – Bandung, 1991,
· 3 – Yogyakarta, 1992,
· 4 – Surabaya, 1993,
· 5 – Bukit Tinggi, 1994
· 6 – Balikpapan, 1995
· 7 – Batam, 1996
· 8 – Pacet Puncak, 1997
· 9 – Jakarta, 1998
· 10 – Bogor, 1999
· 11 – Cengkareng (cuộc họp tiếp theo ở Jakarta vào tháng 8) 2001
· 12 – Jakarta 2002
· 13 – Medan 2003
· 14 – Batam, 2004
· 15 – Anyer, Banten, 2005
· 16 – Bali, 2006
· 17 – Yogyakarta, 2007
· 18 – Menado, 2008
Phụ lục II Công ước Luật Biển – một số điều khoản
Điều 74 (và 83)
3. Đối với hiệp định chưa đạt được ở khổ 1, trên tinh thần hiểu biết và hợp tác, các quốc gia liên quan sẽ cố gắng để đạt được các hiệp định sơ bộ về nội dung thực tế, và trong giai đoạn chuyển giao này, không làm hại hoặc cản trở việc đạt được hiệp định cuối cùng. Các hiệp định này không được ảnh hưởng tới việc hoạch định biên giới cuối cùng.
Phần VIII, quy chế của các đảo
Điều 121 quy chế của các đảo
1 Một hòn đảo là một vùng đất được hình thành một cách tự nhiên, bao quanh bởi nước, và ở trên mặt nước khi thủy triều lên.
2 Trừ các khu vực được nêu ở khổ 3, theo các điều khoản của Công ước này, lãnh hải, vùng tiếp giáp, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của một hòn đảo thì tương xứng với các phần lãnh thổ khác.
3 Đá, nơi không thể duy trì sự sống của cong người hoặc có đời sống kinh tế riêng sẽ không có vùng đặc quyền kinh tế hoặc thềm lục địa.
Phần IX Biển kín và nửa kín
Điều 122 Định nghĩa
Theo như mục đích của Công ước này, “biển kín và nửa kín” nghĩa là vịnh, vịnh nhỏ hoặc biển bao quanh bởi hai quốc gia trở lên và nối với biển khác hoặc đại dương bởi một dòng nước hẹp hoặc bao gồm một phần hoặc toàn bộ lãnh hải và các vùng đặc quyền kinh tế của từ hai quốc gia ven biển trở lên.
Điều 123 Hợp tác của các quốc gia ven biển kín hoặc nửa kín
Các quốc gia ven biển kín hoặc nửa kín phải hợp tác với nhau theo quyền và nghĩa vụ theo như Công ước này. Để thực hiện được điều này, trực tiếp hoặc thông qua một tổ chức khu vực thích hợp, các quốc gia phải nỗ lực để:
(a) điều phối việc quản lý, bảo tồn, thăm dò và khai thác các nguồn tài nguyên hữu sinh ở biển;
(b) điều phối việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ đồng thời tôn trọng việc bảo vệ và bảo tồn môi trường biển.
(c) điều phối các chính sách nghiên cứu khoa học và thực hiện các chương trình nghiên cứu khoa học chung trong khu vực.
(d) mời các quốc gia hoặc các tổ chức quốc tế quan tâm để hợp tác trong việc thúc đẩy các điều khoản này.
GS. Ian Townsend-Gault, Khoa Luật, Đại học British Columbia, Canada
Người dịch: Vũ Song Hà
Người hiệu đính: Lê Quang Hưng
HẾT
Bài viết trích trong " Security and International Politics in the South China Sea",
Chủ biên: Sam Bateman, Ralf Ammers, năm 2009.
Bản gốc tiếng Anh " The contribution of the South China Sea Workshops: the importance of a functional approach"
Bản quyền thuộc NCBĐ
[1]
Các quyền của quốc gia đối với các nguồn tài nguyên hữu sinh và vô sinh
của EEZ và thềm lục địa là “các quyền chủ quyền cho mục đích” thăm dò
và khai thác. Xem Công ước về thềm lục địa, Điều 2; Công ước về Luật
Biển, Điều 56 (EEZ) và 77 (thềm lục địa).
[2] Xem Điều 123 ở Phụ lục II.
[3]
Khi soạn thảo những nhận xét này, chính phủ Argentina đã tuyên bố việc
chấm dứt Hiệp định! Điều này không thay đổi được thực tế là nó đã được
tạo ra.
[4]
Để biết thêm các quan điểm khác về cách giải quyết vấn đề này, xem L.
McManus, “The Spratly Islands: A Marine Park?” [Quần đảo Trường Sa: Một
công viên hải dương?] Ambio 23, 3 (tháng 5, 1994), tr. 181-186. Được coi
như quan điểm viển vông khi xuất bản, ý tưởng của TS. McManus hiện nay
được coi như một đề nghị theo nguyên tắc và phù hợp nhất với việc định
ra các đặc tính một cách chính xác.
