Bài viết của GS. Stein Tonnesson*, Viện Nghiên cứu Hòa bình Oslo, đánh giá kết quả tại hai hội thảo quốc tế về Biển Đông được tổ chức tại Hà Nội (25 – 27/11/2009) và thành phố Hồ Chí Minh (10 -12/11/2010). Bài viết được in trong Series đặc biệt của tạp chí Harvard Asia Quarterly của Trường Đại học Havard với chủ đề "Tranh chấp biển- An ninh hàng hải tại Đông Á", (The Disputed Sea – Maritime Security in East Asia)
tháng 12/2010. Theo GS. Stein, năm 2010 là năm thất bại của chính sách
Trung Quốc tại Biển Đông trên nhiều mặt trận, do đó nước này buộc
phải điều chỉnh chính sách theo hướng thực tế hơn.
GIỚI THIỆU
Những
sự kiện diễn ra trong suốt năm 2010 chính là minh chứng cho thất bại
của chính sách Trung Quốc ở Biển Đông trong việc phục vụ lợi ích quốc
gia của mình. Những hành động nhằm theo đuổi chính sách đó đã xói mòn
những nỗ lực ngoại giao trong suốt một thập kỷ qua nhằm xây dựng lòng
tin ở Đông Nam Á, và tạo điều kiện cho Mỹ quay trở lại khu vực này như
một đối trọng với Trung Quốc. Việt Nam cũng đang lôi kéo Nga trở lại với
vai trò là một đối tác hải quân và là quốc gia cung cấp vũ khí. Việt
Nam đang nỗ lực quốc tế hóa những tranh luận xung quanh vấn đề an ninh
khu vực và đã tận dụng vị trí chủ tịch ASEAN nhằm thực hiện những nỗ lực
trên. Tại Hội nghị cấp cao Đông Á (EAS) tại Hà Nội tháng 10/2010 vừa
qua, các ngoại trưởng Mỹ và Nga được tiếp đón như những vị khách đặc
biệt. Từ bây giờ trở đi, Mỹ và Nga sẽ là thành viên của EAS. Chính sách
ngoại giao cứng rắn mới của Việt Nam cũng được minh chứng trong hai hội
thảo về Biển Đông được tổ chức tại Hà Nội (25 – 27/11/2009) và thành phố
Hồ Chí Minh (10 – 12/11/2010). Bài viết này tổng hợp báo cáo tham luận
từ hai hội thảo này, diễn đàn nơi các học giả Trung Quốc, Đài Loan và
Đông Nam Á gặp gỡ với các đồng nghiệp từ các nước khác và đã có những
trao đổi rất thẳng thắn.
NHỮNG QUAN NIỆM SAI LẦM CHUNG
Rất
nhiều nhà phân tích, bao gồm cả các học giả tham gia hội thảo trên cho
rằng Trung Quốc đang áp dụng một chiến lược hung hăng mới ở Biển Đông.
Những học giả này lập luận rằng điều này phản ánh sức mạnh hải quân mới
được tăng cường của Trung Quốc. Những bằng chứng được đưa ra bao gồm một
loạt các sự kiện diễn ra gần đây. Vào tháng 3/2009, các tàu chiến của
Trung Quốc đã đe dọa tàu Hải quân Mỹ Impeccable, một tàu
khảo sát thủy văn biển được triển khai 75 dặm phía Nam đảo Hải Nam, nơi
Trung Quốc đang xây dựng căn cứ hải quân hiện đại. Impeccable
buộc phải rút lui nhưng đã trở lại ngay ngày hôm sau cùng với tàu quân
sự hộ tống. Không lâu sau, vào tháng 5/2009, Trung Quốc đã đính kèm bản
sao bản đồ gây tranh cãi có in hình đường chín đoạn vào công hàm ngoại
giao chính thức lên Ủy ban Liên hợp quốc về Ranh giới Thềm lục địa
(CLCS) nhằm phản đối một tính toán chung của Ma-lai-xia và Việt Nam về
chiều rộng thềm lục địa mở rộng ngoài 200 hải lý của Trung Quốc ở Biển
Đông.
Nguồn:
Ủy ban Địa hình Quảng Đông, Các tài liệu được sưu tập về địa hình các
đảo Biển Đông (Quảng Châu: Nhà xuất bản Bản đồ Quảng Đông, 1987) (bằng
tiếng Trung), 45 – 46. In lại trong tập san mới nhất của tạp chí Ocean
Development and International Law (ODIL) 2010, 41 (3): 208
Vào
năm 1948, Cộng hòa Trung Quốc (ROC) đã xuất bản tấm bản đồ Biển Đông
này với 11 nét đứt tạo thành đường chữ U. Ngay sau khi thành lập năm
1949, Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (PRC) bắt đầu sử dụng chính tấm bản đồ
đó. Trong khi ROC (Đài Loan –ND) tiếp tục sử dụng bản đồ này, PRC đã bỏ
đi 2 nét đứt đoạn ở Vịnh Bắc Bộ sau năm 1953, do đó, tạo thành bản đồ
của PRC với đường chín đoạn. Ý nghĩa của tấm bản đồ này đến nay vẫn chưa
được làm rõ nhưng có vẻ nhằm thể hiện ý định của Trung Quốc muốn yêu
sách toàn bộ các đảo nằm trong đường đó, và các vùng biển có thể có được
từ các đảo nêu trên dựa trên cơ sở phát hiện và kiểm soát hiệu quả theo
Luật biển.
Tấm bản đồ này mang lại ấn tượng rằng Trung Quốc yêu sách hầu như toàn bộ Biển Đông là của mình.[1]
Cùng lúc đó, Trung Quốc gây áp lực cho các công ty dầu khí quốc tế chấm
dứt khai thác dầu và khí đốt trên thềm lục địa Việt Nam. Trong 2 năm
2009 và 2010, Trung Quốc đã tấn công một số lượng lớn tàu cá Việt Nam ở
những khu vực đang tranh chấp, tịch thu hải sản đánh bắt được và bắt
giam ngư dân. Trong buổi gặp với hai đại diện của Mỹ vào tháng 3/2010,
Ủy viên Quốc vụ Trung Quốc Đới Bỉnh Quốc[2]
đã tuyên bố rằng Biển Đông là một trong những “lợi ích cốt lõi” của
Trung Quốc (hexin liyi) – cùng với Đài Loan, Tây Tạng và Tân Cương. Từ
tháng 4 – 10/2010, Hải quân Quân đội Giải phóng Nhân dân (PLAN) đã tiến
hành 3 cuộc tập trận ở Biển Đông với sự tham gia của các tàu chiến từ
các Hạm đội Đông Hải và Bắc Hải. Ấn tượng rằng Trung Quốc đang áp dụng
một chiến lược hung hăng mới được khẳng định bởi các động thái ở những
nơi khác, đáng lưu ý là sự leo thang nhanh chóng trong xung đột của
Trung Quốc và Nhật Bản vào tháng 9/2010 xung quanh việc Nhật Bản bắt giữ
thuyền trưởng tàu đánh cá của Trung Quốc gần khu vực đảo Điếu
Ngư/Senkaku đang tranh chấp giữa hai nước ở phía Đông Đài Loan.
Một
số học giả tham gia hội thảo tháng 11/2010 tại thành phố Hồ Chí Minh mà
diễn ra cùng lúc với Hội nghị Thượng đỉnh G20 ở Seoul, Hàn Quốc đã đưa
ra các cách giải thích rõ nét hơn về các sự kiện nêu trên. Các học giả
Trung Quốc xem các hành động của Trung Quốc như là phản ứng trước các
hành động khiêu khích của các quốc gia khác và không cho rằng các phản
ứng này được phối hợp trước. Thay vào đó, họ tin rằng các nhà hoạch định
chính sách khác nhau đơn giản áp dụng các chính sách đã được định
trước. Tàu hải quân Mỹ Impeccable thực hiện các hoạt
động bên trong vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của Trung Quốc mà từ lâu nay
Trung Quốc cho rằng vi phạm các quy định của Công ước Liên hợp quốc về
Luật Biển (UNCLOS). Hoạt động khảo sát khoa học là vi phạm luật biển nếu
các hoạt động này được thực hiện vì mục đích thương mại bên trong vùng
EEZ của một quốc gia khác mà không được sự cho phép của quốc gia đó.
Trung Quốc đã lập luận rằng nguyên tắc này được áp dụng cho cả các khảo
sát thủy văn học hải quân và do thám hàng không. Đó là lý do vì sao mà
Trung Quốc dùng các biện pháp cứng rắn vào đầu năm 2001 để ngăn chặn các
hoạt động tình báo của Mỹ cả trên biển và trên không gần đảo Hải Nam.
Vì vậy, theo quan điểm của Trung Quốc, các hành động đối với tàu hải quân Mỹ Impeccable
không phản ánh một sự thay đổi trong chính sách. Khi Trung Quốc đệ
trình phản đối lên CLCS vào tháng 5/2009, Trung Quốc thực sự đã thực
hiện hai bước đi theo hướng làm cho các yêu sách chủ quyền của mình phù
hợp với luật quốc tế. Bằng việc đính kèm bản đồ đường chín đoạn, Trung
Quốc đã biến tấm bản đồ này thành một tài liệu chính thức, do đó tạo
điều kiện cho các chuyên gia luật pháp xem xét. Trong công hàm phản đối
của mình, Trung Quốc cũng tuyên bố rằng Trung Quốc yêu sách các đảo
trong đường chín đoạn, cùng với các vùng biển “kế cận” hay “liên quan”
của các đảo đó. Mặc dù đây không phải là các thuật ngữ được sử dụng
trong UNCLOS, ý nghĩa của các thuật ngữ này chỉ ra rằng Trung Quốc sẽ
phải xác định các yêu sách của mình đối với các vùng biển dựa trên
khoảng cách đến các đảo của Trung Quốc. Đây thực ra là một sự thay đổi
tiến đến một chính sách ít bành trướng hơn. Phát biểu “lợi ích cốt lõi”
được cho là thiếu sáng suốt được đưa ra trong một cuộc họp kín giữa các
đại diện của Trung Quốc và Mỹ và sau đó bị tiết lộ cho báo chí Nhật Bản
và Mỹ. Phát biểu này diễn ra trong bối cảnh trước đó có một tuyên bố
chung vào tháng 11/2009 nhân chuyến thăm của Tổng thống Obama đến Bắc
Kinh, trong đó hai bên nhất trí “tôn trọng lợi ích cốt lõi của nhau”.[3]
Trung Quốc đã thực hiện sáng kiến xác định “lợi ích cốt lõi và các quan
ngại chính” của mỗi bên trong các cuộc hội đàm song phương với một vài
nước. Mỹ đã do dự khi xác định “lợi ích cốt lõi” của mình và có vẻ sẵn
sàng hơn trong việc xác định lợi ích chung hay lợi ích sẻ chia. Mặc dù
chúng ta phải cho rằng phát biểu về “lợi ích cốt lõi” ở Biển Đông vào
tháng 3/2010 đã được làm rõ trước đó ở cấp cao nhất, không có vẻ như đây
là một tuyên bố công khai. Ý nghĩa thực sự của tuyên bố này cũng không
rõ ràng, bởi vì có rất nhiều khu vực của Biển Đông không hề nằm trong
đường chín đoạn trên bản đồ được đính kèm vào công hàm phản đối gửi lên
CLSC vào tháng 5/2009. Chưa hề có một tuyên bố chính thức nào từ phía
Trung Quốc được ghi chép lại rằng Biển Đông đã được nâng lên thành “lợi
ích cốt lõi’.[4]
Đối mặt với rất nhiều phản ứng tiêu cực từ tuyên bố trên, Trung Quốc đã rút lui.[5]
Gần đây hơn, Trung Quốc đã mềm mỏng hơn trong cách tiếp cận với Việt
Nam. Một nhà nghiên cứu từ Học viện Ngoại giao Việt Nam tại hội thảo
tháng 11/2010 đã cho biết rằng trong những tháng gần đây, không hề có
báo cáo nào về việc Trung Quốc cản trở ngư dân Việt Nam và không có dấu
hiệu cho thấy áp lực đối với các công ty dầu khí. Điều còn lại trong
chiến lược cứng rắn mới của Trung Quốc đó là các cuộc tập trận hải quân.
Trung Quốc giải thích các hoạt động đó hoặc là “bình thường” hoặc là
các phản ứng đối với các cuộc tập trận mà Mỹ và các đồng minh tiến hành.
Tóm lại, dường như Trung Quốc không hề có một chiến lược mới, mà có vẻ
như nhiều động thái thiếu sáng suốt, không nhịp nhàng và đôi khi là ngạo
mạn đã hủy hoại vị trí của Trung Quốc ở khu vực.
Các
nhà phân tích Trung Quốc có xu hướng nghĩ rằng Mỹ đang thay đổi chiến
lược của mình. Cho đến gần đây, Washington vẫn luôn nhấn mạnh rằng các
tranh chấp chủ quyền ở Biển Đông không phải là mối bận tâm của Mỹ, tuy
nhiên tại hội nghị cấp cao Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) tháng 7/2010 tại
Hà Nội, Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton đột nhiên đề nghị hỗ trợ tiến
trình giải quyết xung đột. Bước đi này rõ ràng đã được phối hợp từ trước
với một số chính phủ các nước Đông Nam Á, nhưng chắc chắn không phải
với Trung Quốc. Bộ trưởng Quốc phòng Robert Gates cũng đã có một loạt
các tuyên bố vào năm 2010 dường như thể hiện một chiến lược mới kiên
quyết hơn ở Biển Đông. Điều này xảy ra cùng lúc với sự gia tăng hiện
diện hải quân của Mỹ - những lần cập cảng và các cuộc tập trận hải quân
được tiến hành, mặc dù hầu hết ở khu vực xa hơn về phía Đông. Trung Quốc
cho rằng điều này có liên hệ với một tuyên bố của Mỹ rằng Hiệp ước An
ninh Mỹ - Nhật do đó sẽ bao hàm cả những vùng lãnh thổ đang tranh chấp
như quần đảo Điếu Ngư/Senkaku.
Một
lần nữa, đây là một quan niệm sai lầm. Chiến lược của Mỹ ở khu vực là
nhất quán. Nhắc đến các tuyên bố của Mỹ năm 1995, khi mà Phi-lip-pin
phát hiện Trung Quốc đang chiếm đóng đảo Vành Khăn nằm trên thềm lục địa
của Phi-lip-pin, những phát biểu được đưa ra năm 2010 cũng tương tự như
thế.[6]
Mỹ có lợi ích quốc gia vô cùng quan trọng mà Mỹ luôn coi trọng: tự do
hàng hải không bị cản trở. Mỹ không chấp nhận bất kỳ sự phân biệt nào
giữa hàng hải thương mại và quân sự, và không chấp nhận hay tôn trọng
luật quốc gia nào mà yêu cầu các tàu hải quân phải xin phép trước nếu
các tàu này muốn sử dụng quyền qua lại vô hại qua lãnh hải của một quốc
gia (trong 12 hải lý). Hơn nữa, trong vùng biển chung ngoài vùng lãnh
hải, Mỹ kiên quyết đòi quyền thực hiện các hoạt động hải quân, tập trận,
khảo sát tình báo và các hoạt động khác.
Cần
phải nhấn mạnh rằng khái niệm “vùng biển chung” theo cách nói của Mỹ
bao gồm cả vùng EEZ của các quốc gia khác. Với bất kỳ mục đích nào ngoài
mục đích khai thác kinh tế các nguồn tài nguyên, các quốc gia ven biển
không có đặc quyền trong vùng EEZ của mình. Đó là lý do vì sao Mỹ kiên
quyết thực hiện các quyền của mình trong các vụ việc liên quan đến sự cố
máy bay do thám năm 2001 và các hoạt động khảo sát thủy văn biển của
tàu khảo sát hải quân Mỹ Bowditch gần đảo Hải Nam cùng năm đó. Đối với
Mỹ, những hoạt động khảo sát này đã trở nên quan trọng hơn bởi sự hiện
đại hóa hải quân của Trung Quốc. Hải quân Mỹ muốn theo đuổi từng đường
đi nước bước của các tàu ngầm Trung Quốc (một số là hạt nhân) – đang
hoạt động từ căn cứ Yulin ở Hải Nam. Nhiệm vụ của Impeccable năm 2009 không khác gì nhiệm vụ của Bowditch năm 2001 và không phải là tín hiệu cho một chiến lược mới của Mỹ.
Mỹ
cũng đã tuyên bố một cách nhất quán lợi ích của mình trong việc giải
quyết hòa bình các tranh chấp ở Biển Đông. Trước đây, Mỹ cũng đã đề nghị
được làm hòa giải nếu các bên yêu cầu. Tuy nhiên, có vẻ như có một nhân
tố mới trong những tuyên bố gần đây của Mỹ. Ngoại trưởng Mỹ Hillary
Clinton đã tuyên bố vào tháng 7/2010:
“Theo
luật tập quán quốc tế, các yêu sách hợp pháp đối với các khu vực biển ở
Biển Đông chỉ nên xuất phát từ các yêu sách hợp pháp đối với các điểm
đất liền.”[7]
Trong
khi đây là một phát biểu đúng đắn, Trung Quốc không phải là quốc gia
duy nhất cho rằng thật là nghịch lý rằng một quốc gia không phải là
thành viên của Công ước Luật Biển lại đang thuyết giáo các quốc gia
thành viên của Công ước đó về luật tập quán quốc tế trong lĩnh vực này.
Trong số các quốc gia xung quanh Biển Đông, chỉ có Cam-pu-chia và Thái
Lan chưa phê chuẩn Công ước. Việc ký kết văn kiện này năm 1982 không
phải là một thắng lợi đối với các cường quốc hải quân. Mặc dù khẳng định
nguyên tắc tự do hàng hải, văn kiện này trên hết phản ánh lợi ích của
các quốc gia ven biển và quần đảo - những nước mà đã đạt được một sự gia
tăng đáng kể quyền chủ quyền đối với các khu vực biển rộng lớn. Trung
Quốc, Indonesia và Phi-lip-pin là những quốc gia ủng hộ rất nhiệt tình
cho Công ước này. Mỹ đóng một vai trò quan trọng trong quá trình đàm
phán và tuyên bố rằng Mỹ hài lòng với kết quả đạt được (mặc dù Mỹ có
phản đối chương về đáy biển quốc tế với mục đích thành lập một Cơ quan
Quyền lực Đáy biển Quốc tế). Tuy nhiên, Mỹ vẫn chưa thông qua Công ước
này.
Điều
mà chúng ta chứng kiến trong thời gian gần đây không phải là việc thực
thi các chiến lược mới của Trung Quốc và Mỹ mà là sự xung đột giữa các
lập trường đã có từ lâu. Đáng lưu ý là các quốc gia Đông Nam Á, ngoại
trừ Cam-pu-chia, Thái Lan, Lào và My-an-ma đã phá vỡ xu hướng xích lại
sự hấp dẫn về kinh tế của Trung Quốc và đã bắt tay với Mỹ trên lĩnh vực
an ninh.
Một
số học giả tham gia hội thảo thành phố Hồ Chí Minh đã thể hiện quan
ngại rằng các cường quốc địa chính trị có thể bỏ qua các nỗ lực quản lý
xung đột cục bộ và các nỗ lực khu vực để chống lại các mối đe dọa quan
trọng nhất ở Biển Đông, ví dụ như sự phá hủy môi trường biển và sự cạn
kiệt của các nguồn hải sản. Hầu hết các học giả đều tỏ ra thất vọng rằng
Tuyên bố về Ứng xử của các Bên ở Biển Đông (DOC) từ năm 2002 không được
coi trọng hơn nữa. Các học giả này cảm thấy cần thiết phải đàm phán một
Bộ Quy tắc Ứng xử (COC) mới ràng buộc về mặt pháp lý với các điều khoản
cụ thể hơn, như là cấm tăng cường hơn nữa các công trình mà Việt Nam,
Trung Quốc, Đài Loan , Ma-lai-xia và Phi-lip-pin đang tiếp tục xây dựng
trên các đảo đá và đảo nhỏ mà các nước này chiếm đóng ở Trường Sa.[8]
Cần nhấn mạnh rằng bi kịch thực sự của các công trình này không phải là
công trình đó biểu trưng cho mối đe dọa về quân sự. Các đảo nhỏ ở
Trường Sa không thể cầm cự được trước một kẻ tấn công đầy quyết tâm và
luôn luôn có giá trị chiến lược không đáng kể. Bi kịch thực sự đó là các
công trình xây dựng, đường sá và giao thông du lịch và quân sự ở khu
vực đang phá hủy môi trường sống của các loài trên đá san hô. Trước đây,
các đảo này là nơi sinh sản cho rùa biển; hiện tại, các đảo này vẫn hỗ
trợ sinh sản cho vô số các loài chim và cá.
Mặc
dù sẻ chia sự thất vọng đó, tôi thuộc về số ít học giả lạc quan khá
thận trọng tại hội thảo. Thiểu số này cho rằng sự khủng hoảng hiện thời
có thể sẽ khiến Trung Quốc nhận ra rằng chính sách được kế thừa của
Trung Quốc đang đi ngược lại với lợi ích của chính họ. Nếu Trung Quốc
thay đổi chính sách của mình để phù hợp hơn với luật quốc tế, Trung Quốc
có thể nhận được sự ủng hộ của các quốc gia khác trong nỗ lực loại bỏ
một số hoạt động không quân và hải quân của Mỹ. Ngày nay, các tranh chấp
chủ quyền đối với các đảo, đảo nhỏ và các khu vực biển đang được kết
hợp với vấn đề tiếp cận của hải quân Mỹ đối với các khu vực ven biển của
Trung Quốc. Trung Quốc muốn tách hai vấn đề này nhằm ngăn chặn sự can
thiệp của Mỹ đối với các tranh chấp chủ quyền. Tuy nhiên, để tách riêng
hai vấn đề này, Bắc Kinh phải hiểu rằng sức mạnh hải quân ngày càng phát
triển không tự động gia tăng vị thế chính trị trong khu vực. Điều đó có
thể chỉ dẫn đến hành vi đối trọng. Nếu các quốc gia láng giềng chấp
nhận sự lớn mạnh của khả năng hải quân của Trung Quốc mà không cần phải
đối trọng, các quốc gia này cần phải được thuyết phục rằng Trung Quốc sẽ
hoạt động phù hợp với luật quốc tế. Và nếu Bắc Kinh nhìn nhận Biển Đông
thông qua lăng kính pháp lý, Trung Quốc sẽ nhận ra rằng không phải chỉ
có một tranh chấp về Biển Đông, mà ít nhất có 3 tranh chấp khác nhau.
Mỗi một tranh chấp có thể được tiếp cận riêng biệt.
TỰ DO HÀNG HẢI (VÀ VẤN ĐỀ DO THÁM)
Tranh
chấp đầu tiên liên quan đến tự do hoạt động quân sự trên biển và trên
không trong vùng lãnh hải (12 hải lý) và EEZ (200 hải lý) của các quốc
gia ven biển. Khi các đại diện của Mỹ nói về điều này, họ thường hay nói
là “tự do hàng hải”, nhưng Mỹ đang nghĩ đến nhiều hơn chỉ đơn thuần là
“hàng hải.” Mỹ sẵn sàng ngăn chặn bất kỳ phát triển pháp lý nào cản trở
Mỹ tiến hành các hoạt động quân sự và thu thập tình báo ở các vùng kinh
tế biển của các quốc gia khác.
Về
vấn đề liệu Mỹ có hay không quyền tiến hành các hoạt động khảo sát thủy
văn biển trong vùng EEZ của Trung Quốc mà chưa có sự cho phép của quốc
gia này, cách giải thích luật biển của Mỹ còn thiếu chặt chẽ. Trung Quốc
do đó đã có thể nhận được sự ủng hộ đáng kể trong khu vực đối với lập
trường của mình. Nhưng sự ủng hộ đó đã không được đưa ra bởi vì các nước
láng giềng của Trung Quốc lo sợ rằng Trung Quốc sẽ sử dụng hải quân của
mình để tăng cường các yêu sách về lãnh thổ của mình.
Trung
Quốc, Việt Nam và Phi-lip-pin đều yêu cầu phải xin phép trước đối với
quyền qua lại của tàu chiến qua vùng lãnh hải của các quốc gia này.[9]
Trong vùng EEZ (12 đến 200 hải lý), các tàu chiến được hưởng quyền tự
do hàng hải đầy đủ bởi quyền tài phán của quốc gia ven biển chỉ liên
quan đến các nguồn tài nguyên ở khu vực này. Tuy nhiên, vẫn có các quốc
gia như Brazil và Ma-lai-xia có quy định rằng các hoạt động hay tập trận
quân sự không được phép thực hiện trong vùng EEZ của các quốc gia này.[10]
Trong phần của UNCLOS điều chỉnh các hoạt động thương mại được tiến
hành trong vùng EEZ của một quốc gia khác, điều 246 (2) quy định:
“Nghiên
cứu khoa học biển trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa phải
được tiến hành với sự đồng ý của quốc gia ven biển.”
Mặt khác, điều 204 (a) quy định:
“Nghiên cứu khoa học biển sẽ chỉ được tiến hành cho các mục đích hòa bình.”
Do đó, có một nghịch lý rằng các hoạt động khảo sát thủy văn biển được Bowditch tiến hành năm 2001 và Impeecable
năm 2010 sẽ vi phạm UNCLOS nếu chúng được tiến hành vì mục đích khoa
học hay thương mại, nhưng không vi phạm luật tập quán quốc tế (do thực
tiễn các quốc gia xác định) khi được thực hiện chỉ cho mục đích quân sự
thuần túy. Có một nguy cơ rõ ràng rằng Trung Quốc sẽ hủy bỏ cách giải
thích luật quốc tế hiện thời và đi theo quan điểm của Mỹ rằng, khi một
hải quân lớn mạnh về số lượng và đủ mạnh thì có thể di chuyển ra xa khỏi
bờ biển của mình.
PHÂN ĐỊNH BIỂN
Tranh
chấp thứ hai liên quan đến sự phân định ranh giới biển. Trung Quốc vẫn
chưa thực hiện nghĩa vụ của mình trong UNCLOS về việc công khai chính
xác yêu sách về ranh giới ngoài của các vùng EEZ và thềm lục địa của
Trung Quốc. Những yêu sách của Trung Quốc mơ hồ và đa dạng đến mức đã
kích động sự phản đối từ các quốc gia yêu sách khác. Có lẽ, thông điệp
rõ ràng nhất từ hầu như mọi học giả tham gia cả hai hội thảo ở Việt Nam
(ngoại trừ Trung Quốc và Đài Loan) là mong muốn PRC và ROC làm rõ các
yêu sách của mình.
Rất
nhiều học giả Trung Quốc và Đài Loan tin rằng họ có thể yêu sách hầu
như toàn bộ Biển Đông nằm trong đường “chín đoạn” hay “chữ U” như là
“vùng nước lịch sử” của Trung Quốc hoặc như vùng EEZ và thềm lục địa của
Trường Sa và các nhóm đảo khác. Tuy nhiên, không có cách nào mà nguyên
tắc “vùng nước lịch sử” hay phép tính vùng EEZ hay thềm lục địa từ các
đảo này có thể đưa đến kết quả đó. Nếu Trung Quốc đạt được các quyền chủ
quyền đối với toàn bộ khu vực được đường đứt đoạn bao quanh, Trung Quốc
cần phải phá vỡ hay sửa lại hoàn toàn luật quốc tế, và điều này cần
phải được sự chấp nhận của các quốc gia khác.
Từ
tháng 5/2009, khi Trung Quốc đính kèm bản đồ có in hình đường đứt đoạn
vào công hàm gửi CLCS phản đối Báo cáo chung giữa Việt Nam và Ma-lai-xia
về ranh giới thềm lục địa, vai trò pháp lý của tấm bản đồ này đã được
một học giả danh tiếng về luật biển người châu Âu – Erik Franckx, thuộc
Đại học Vrije Brussel, Bỉ nghiên cứu kỹ lưỡng. Ông là thành viên của Tòa
Trọng tài Thường trực và là Chủ tịch của Ban Luật Quốc tế và Châu Âu.
Ông đã trình bày những nghiên cứu của mình tại hội thảo ở thành phố Hồ
Chí Minh, cùng với trợ lý nghiên cứu của ông là Marco Benatar. Bài báo
pháp lý được mong đợi, phát triển dựa trên bài trình bày của hai học giả
này tại Hội thảo có khả năng sẽ kết luận rằng tầm bản đồ có in hình đứt
đoạn thiếu cơ sở vững chắc. Do đó, tấm bản đồ này sẽ mang lại phiền
toái nếu tiếp tục được duy trì là một phần trong chính sách chính thức
của PRC và ROC.[11]
Bản
đồ có in hình đường đứt đoạn được PRC thừa kế từ thời Trung Hoa Dân
Quốc (Trung Hoa Dân Quốc) của Tưởng Giới Thạch và xuất hiện trên một số
bản đồ do Trung Quốc xuất bản. Bản đồ này là một phần của tinh thần dân
tộc, do đó không thể dễ dàng bị xóa bỏ. Tuy nhiên, nó có thể được giải
thích lại hoặc gác lại một cách lặng lẽ trong khi Trung Quốc công bố
chính xác các yêu sách về EEZ và thềm lục địa. Điều này có thể xảy ra,
dù hơi chậm, nếu các chính phủ ở Bắc Kinh và Đài Bắc có đủ ý chí để ban
hành các chính sách cần thiết mới bất chấp những tuyên truyền chủ nghĩa
dân tộc.
Những
tuyên bố gần đây từ Đài Bắc, chính phủ đang chiếm đóng đảo lớn nhất ở
Trường Sa, Ba Bình đã không còn quá coi trọng lập luận “vùng nước lịch
sử”. Lập luận này đã chi phối suy nghĩ của Đài Bắc trước đây. Thay vào
đó, các chuyên gia pháp lý của Đài Loan bây giờ có xu hướng coi vùng
biển trong nằm bên trong đường lưỡi bò là “vùng nước bao quanh” của một
số điểm đất liền mà ROC có chủ quyền.
Như
đã đề cập, phản đối của PRC lên CLCS cũng nhắc đến các đảo và “các vùng
biển kế cận”. Cách thức đúng đắn để yêu sách chủ quyền đối với các điểm
đất liền đó là đặt tên và định vị chính xác từng điểm cũng như giải
thích các điểm này đã được phát hiện, quản lý và sử dụng như thế nào.
Điều này không thể chỉ đơn giản được thực hiện bằng việc vẽ một đường
bao quanh một khu vực trên một bản đồ. Đối với Trung Quốc, việc chuyển
sang yêu sách sở hữu đối với các tài nguyên biển từ yêu sách chủ quyền
đối với các vùng đất chắc chắn là một bước đi đúng hướng. Tuy nhiên, vấn
đề đối với Trung Quốc không chỉ là các yêu sách chủ quyền đối với
Trường Sa, Hoàng Sa và Bãi cạn Scarborough đang bị tranh chấp; một số
đảo nhỏ có kích thước quá nhỏ để có thể có vùng EEZ hay thềm lục địa;
một số đảo khác cũng có kích thước quá nhỏ để có thể có nhiều hiệu lực
trong phân định vùng EEZ của quốc gia (ngoại trừ bên ngoài 200 hải lý từ
bờ biển, còn được gọi là vùng “bánh donut”* ở giữa Biển Đông).
Không
vùng EEZ nào có thể rộng hơn 200 hải lý tính từ bờ biển, nhưng thềm lục
địa có thể mở rộng ra ngoài giới hạn đó. Báo cáo chung giữa Việt Nam và
Ma-lai-xia tháng 5/2009 về ranh giới thềm lục địa mở rộng ngoài 200 hải
lý thể hiện một bước đi quan trọng tiến tới việc áp dụng luật biển bởi
báo cáo này đã hoàn toàn bỏ qua các đảo nhỏ ở Trường Sa, rất nhiều trong
đó đang bị Ma-lai-xia và Việt Nam chiếm đóng. Báo cáo này chỉ tính
khoảng cách thuần túy từ bờ biển và các đảo gần bờ của Ma-lai-xia, Việt
Nam, Brunei và Phi-lip-pin.
Dù
sao đi nữa, xét việc phân định ở các nơi khác – ví dụ như gần đây nhất ở
Hắc Hải giữa Ru-ma-nia và Ucraina – rõ ràng phương pháp thích hợp để
phân định như sau: trước tiên, mô tả các yêu sách về thềm lục địa và EEZ
dựa trên khoảng cách từ bờ biển chính; thứ hai, xác định đường trung
tuyến giữa hai bờ biển đối diện (hay đường cách đều giữa các bờ biển
liền kề); và chỉ khi đó mới xem xét liệu các đảo nhỏ có thể có hiệu lực
trong phân định hay không.
Các
chuyên gia pháp lý Việt Nam đã hoàn toàn hiểu được vấn đề này. Điều này
được minh chứng trong bài thuyết trình chi tiết tại hội thảo thành phố
Hồ Chí Minh của bà Nguyễn Thị Lan Anh từ Học viện Ngoại giao Việt Nam.
Bà đã chứng minh rằng việc phân định biển ở Biển Đông sẽ vô cùng khó
khăn nếu bất kỳ điểm đảo nào ở Trường Sa được phép có hiệu lực trong
việc phân định EEZ hay thềm lục địa.[12]
GS. Stein Tonnesson, Viện Nghiên cứu Hòa bình, Oslo
Trần Hoàng Yến (dịch)
Đỗ Thị Thủy (hiệu đính)
Bản gốc tiếng Anh " China's Changing Role in the South China Sea: Reflections on a Scholars Workshop". Bài viết được in trong Seri đặc biệt của tạp chí Harvard Asia Quarterly với chủ đề “The Disputed Sea – Maritime Security in East Asia” tháng 12/2010Bản quyền tiếng Việt thuộc NCBĐ
*
Stein Tonnesson là một nhà nghiên cứu về hòa bình, nhà lịch sử quốc tế
và hiện tại là một Nghiên cứu viên cao cấp Jennings Randolph tại Học
viện Hòa bình của Mỹ tại Washington DC cho đến tháng 7/2011. Ông muốn
bày tỏ sự cảm ơn đối với Học viện Ngoại giao Việt Nam và Hội Luật gia
Việt Nam đã có lời mời ông tham dự hai hội thảo Biển Đông vào tháng
11/2009 và tháng 11/2010. Để xem thêm về các bài viết của Tonnesson,
xem: www.cliostein.com.
[1] 1.
Cộng hòa Trung Quốc (Đài Loan) đã đưa ra một tuyên bố riêng. Smith, R.
W., “Maritime Delimitation in the South China Sea: Potentiality and
Challenges,” Ocean Development and International Law 41 (2010): 232-233.
[2]
Về vị trí của Quốc vụ khanh Đới Bỉnh Quốc trong Nhóm ra quyết sách về
các vấn đề đối ngoại trong Đảng Cộng sản Trung Quốc, xem Linda Jakobson
và Dean Knox, “Foreign Policy Actors in Chinese Decision-Making,” SIPRI Policy Paper 26 (9/2010): 5.
[3]
“Hai nước tái khẳng định rằng nguyên tắc cơ bản về tôn trọng chủ quyền
và toàn vẹn lãnh thổ của nhau là trọng tâm cốt lõi trong ba tuyên bố
chung Mỹ - Trung vốn là kim chỉ nam cho mối quan hệ Mỹ - Trung. Không
bên nào ủng hộ bất kỳ nỗ lực của bất kỳ lực lượng nào muốn làm suy giảm
nguyên tắc này. Hai bên nhất trí rằng tôn trọng các lợi ích cốt lõi của
nhau là cực kỳ quan trọng trong việc đảm bảo sự phát triển ổn định trong
quan hệ Mỹ - Trung.” Tuyên bố chung Mỹ - Trung, 17/11/2009. Truy cập
ngày 26/10/2010: http://www.whitehouse.gov/the-press-offce/us-china-joint-statement.
[4]
Do vậy, Niall Ferguson đã làm cho người đọc hiểu nhầm khi tuyên bố rằng
“Biển Đông đã được tuyên bố là ‘lợi ích quốc gia cốt lõi’,” The Wall Street Journal,
18/11/2010. Christian Karyl cũng gây ra điều tương tự khi viết rằng
“Trung Quốc làm cả thế giới giật mình khi tuyên bố rằng Trung Quốc coi
các vùng lãnh thổ ở khu vực Biển Đông rất giàu tài nguyên là một khu vực
thuộc ‘lợi ích quốc gia sống còn’,” The New York Review of Books 52-9 (11/2010): 32.
[5]
Carlyle Thayer, “Recent developments in the South China Sea and
Implications for Regional Security and Prosperity.” Bài viết cho Hội
thảo quốc tế lần 2, Biển Đông: Hợp tác vì An ninh và Phát triển trong Khu vực,
Thành phố Hồ Chí Minh, Việt Nam, 11 – 12/11/2010. Một phần trong Kỷ yếu
gồm tập hợp các tham luận cho Họi thảo quốc tế lần 2, Biển Đông: Hợp tác vì An ninh và Phát triển trong Khu vực, Thành phố Hồ Chí Minh, Việt Nam. Xem thêm Carlyle Thayer, Southeast Asia: Patterns of Security Cooperation, Viện Chính sách Chiến lược Úc (9/2010): 34-35
[6] Bronson Percival, “The South China Sea: An American Perspective.” Bài viết cho Hội thảo quốc tế lần 2, Biển Đông: Hợp tác vì An ninh và Phát triển trong Khu vực, Thành phố Hồ Chí Minh, Việt Nam, 11 – 12/11/2010.
[7]
Ngoại trưởng Hillary R. Clinton, Phát biểu tại buổi họp báo, Trung tâm
hội nghị quốc gia, Hà Nội, 23/7/2010. Sưu tầm ngày 18/11/2010: http://www.state.gov/secretary/rm/2010/07/145095.htm
[8]
Ảnh chụp trên không của các công trình này có thể xem trong Rommel C.
Banlaoi, “Renewed Tensions and Continuing Maritime Security Dilemma in
the South China Sea: A Philippine Perspective,” Kỷ yếu Hội thảo quốc tế,
Biển Đông: Hợp tác vì An ninh và Phát triển trong Khu vực, Thành phố Hồ Chí Minh, Việt Nam, 26-27/11/2009, Hiệu đính: Tran Truong Thuy (Hà Nội: Nhà Xuất Bản Thế Giới, 2010), 149-157.
[9] Donald R. Rothwell và Tim Stephens, The International Law of the Sea (Oxford và Portland: Hart Publishing, 2010), 270.
[10] Như trên, 275.
[11]
Erik Franckx và Marco Benatar, “Dotted Lines in the South China Sea:
Fishing for (Legal) Clarity.” Bài viết cho Hội thảo quốc tế lần 2, Biển Đông: Hợp tác vì An ninh và Phát triển trong Khu vực, Thành phố Hồ Chí Minh, Việt Nam, 11 – 12/11/2010.
*
Cụm từ "Bánh Donut" do Indonesia đề xuất, theo đó các vùng nằm ngoài
200 hải lý tính từ đường bờ biển và đảo của nhiều nước có yêu sách sẽ là
khu vực hợp tác của tất cả các nước xung quanh biển Đông - ND
[12]
Nguyễn Thị Lan Anh, “Maritime Delimitation in International Law and the
Impacts on the South China Sea Disputes.” Bài viết cho Hội thảo quốc tế
lần 2, Biển Đông: Hợp tác vì An ninh và Phát triển trong Khu vực, Thành phố Hồ Chí Minh, Việt Nam, 11 – 12/11/2010.
Xem tiếp phần 2
Trong
phần này, GS. Tonnesson phân tích những yếu tố cản trở vấn đề giải
quyết tranh chấp Biển Đông, đặc biệt là đường 9 đoạn của Trung Quốc.
Theo GS. Stein, Trung Quốc nên gác lại tấm bản đồ này hoặc nếu không sẽ
càng khiến cho Trung Quốc phải trả giá đắt hơn.
CHỦ QUYỀN ĐỐI VỚI CÁC ĐẢO NHỎ
Như
phân tích ở trên, rõ ràng vấn đề chủ quyền đối với các đảo, đá san hô
siêu nhỏ và các đảo nhỏ có lẽ nên được tách ra khỏi tranh chấp về phân
định biển. Điều này có thể được giải quyết một cách đơn giản nếu các
quốc gia nhất trí rằng các loại đảo đó chỉ có vùng lãnh hải 12 hải lý.
Nếu vấn đề này được giải quyết, vấn đề giải quyết xung đột sẽ được đơn
giản hóa đi đáng kể.
Tuy
nhiên, chúng ta phải phân biệt giữa các nhóm đảo khác nhau. Đơn giản
nhất là Bãi cạn Scarborough, một bãi đá nằm ở phía Tây Luzon, là tranh
chấp giữa Phi-lip-pin, ROC và PRC. Bãi này rõ ràng nằm trên mực nước lúc
thủy triều lên, do đó bãi này đáp ứng tiêu chuẩn trở thành đảo theo
điều 121(1) của UNCLOS. Do vậy, bãi này có quyền có vùng lãnh hải 12 hải
lý. Tuy nhiên, bãi này không thích hợp cho con người đến sinh sống hay
có đời sống kinh tế riêng, do vậy, không đáp ứng điều kiện được nêu
trong điều 121(3) UNCLOS để có thể có vùng EEZ hay thềm lục địa của
riêng. Do đó, bãi này cũng sẽ không ảnh hưởng đến quá trình phân định
biển ngoài việc tạo ra một vùng riêng của Trung Quốc trong vùng EEZ của
Phi-lip-pin hay một đảo đá trong vùng EEZ của Phi-lip-pin.
Cũng
có thể xem bãi cạn Scarborough như là một vùng riêng biệt trong tranh
chấp chủ quyền. Nếu như vậy, bãi này sẽ không cản trở đàm phán phân định
ranh giới biển giữa Phi-lip-pin và Trung Quốc/Đài Loan. Chúng ta có thể
nói thêm là một giải pháp tương tự cũng đã được để xuất cho vấn đề đảo
Điếu Ngư/Senkaku ở Biển Hoa Đông.[1]
Ở đây, Trung Quốc sẽ là người “có lợi” từ giải pháp đó và Nhật Bản sẽ
cần phải chấp nhận rằng Senkaku không tạo ra cơ sở để mở rộng thềm lục
địa hay EEZ của Nhật Bản.
Hơn
nữa, Trung Quốc đã phản đối nỗ lực của Nhật Bản trong việc sử dụng đảo
nhỏ Okinotorishima làm cơ sở cho yêu sách vùng thềm lục địa và EEZ rộng
lớn. Dường như một lập luận pháp lý khá thuyết phục đó là đảo này, đảo
nổi lên hầu như chưa đến bề mặt biển, không thể có vùng biển rộng hơn
vùng lãnh hải 12 hải lý. Trước thềm hội nghị tất cả thành viên UNCLOS
năm 2009, Trung Quốc đã nỗ lực đưa vấn đề của điều 121(3) vào chương
trình nghị sự. Thật không may là nỗ lực này không thành.[2]
Lập trường của Trung Quốc đối với Nhật Bản sẽ chắc chắn được củng cố
hơn nếu Trung Quốc áp dụng cách lập luận đối với Biển Hoa Đông cho Biển
Đông.
Tuy
nhiên, tranh chấp về chủ quyền đối với Hoàng Sa giữa Việt Nam – Trung
Quốc có khả năng phải được giải quyết theo hướng có lợi Trung Quốc. Hơn
nữa, Hoàng Sa có lẽ phải được trao ít nhất là hiệu lực một phần trong
việc phân định thềm lục địa và EEZ của Trung Quốc ở giữa Biển Đông. Một
số đảo ở Hoàng Sa có kích thước lớn hơn đáng kể so với các đảo ở Trường
Sa, do đó, có thể lập luận rằng các đảo đó có hoặc thích hợp cho con
người sinh sống, hoặc là có đời sống kinh tế riêng. Yêu sách chủ quyền
của Trung Quốc đối với phần phía Đông của Hoàng Sa (Nhóm An Vĩnh), bao
gồm cả đảo Phú Lâm có thể dựa trên sự chiếm đóng hầu như là liên tục từ
năm 1946 (ngoại trừ giai đoạn 1950-56), và dựa trên yêu sách đối với
toàn bộ quần đảo Trường Sa được triều đại Trung Hoa đưa ra năm 1909.[3]
Yêu
sách của Trung Quốc đối với phía Tây của Hoàng Sa (Nhóm Lưỡi liềm) yếu
hơn. Các đảo chính ở trong nhóm này (nổi bật là Pattle) do người Pháp
chiếm đóng đầu tiên, sau đó là Nam Việt Nam từ 1947 – 1974, và sau đó bị
quân đội Trung Quốc chiếm đoạt. Tuy nhiên, thực tế mà nói, Việt
Nam có lẽ cũng sẽ phải cho phép đảo Phú Lâm (2,1 km2) được có hiệu lực
trong việc tính chiều rộng của EEZ và thềm lục địa của Trung Quốc.[4]
Trường Sa, nơi Đài Loan chiếm đóng đảo lớn nhất, Ba Bình (0,43 km2)
là trường hợp nan giải nhất. Các đảo khác ở Trường Sa do Việt Nam,
Phi-lip-pin và Ma-lai-xia chiếm đóng; Trung Quốc đang chiếm một số lượng
nhất định các đảo đá ngầm nằm dưới mực nước thủy triều. Tại hội thảo
đầu tiên vào tháng 11/2009, học giả Đài Loan Song Yann-huei đã thảo luận
khả năng 4 đảo cụ thể ở Trường Sa (và Phú Lâm ở Hoàng Sa) thích hợp cho
con người sinh sống hoặc có đời sống kinh tế riêng. Các đảo đó là: Ba
Bình do Đài Loan chiếm đóng, Trường Sa do Việt Nam chiếm đóng, Thị Tứ do
Phillipnes chiếm đóng và Swallow Reef do Phi-lip-pin chiếm đóng. Ông
kết luận rằng cả 4 đảo đó đều có thể có đời sống kinh tế riêng và do đó
có thể có vùng EEZ và thềm lục địa xung quanh.[5]
Tuy
nhiên, trước đây, Song không hề tranh luận rằng các đảo đó thích hợp
cho con người sinh sống hay có một đời sống kinh tế riêng. Thay vào đó,
ông lập luận dựa trên thực tiễn rằng trong những năm gần đây, Đài Loan,
Trung Quốc, Việt Nam và Ma-lai-xia đã đầu tư lớn vào các hoạt động mang
lại thu nhập như du lịch, và đã xây các đường sân bay cho máy bay. Đối
với điểm này chúng ta có thể phản đối rằng nếu các quốc gia được phép
chứng minh khả năng có đời sống kinh tế riêng bằng việc hỗ trợ cho việc
xây dựng các cơ sở phục vụ du lịch, thì rất khó có thể tưởng tượng bất
kỳ đá hay đảo nào lại không có khả năng có đời sống kinh tế riêng.
Nếu
tất cả các bên yêu sách đều có thể nhất trí rằng không có đảo nào ở
Trường Sa có thể có vùng biển rộng hơn vùng lãnh hải 12 hải lý, việc
phân định biển sẽ được xúc tiến dễ dàng hơn nhiều. Các quốc gia có thể
chỉ cần bỏ qua đảo đang tranh chấp đó mà không cần giải quyết ai là
người có chủ quyền đối với đảo đó. Khi đệ trình báo cáo thềm lục địa lên
CLCS, Việt Nam và Ma-lai-xia đã ngầm định nhất trí rằng Trường Sa sẽ
không có vùng EEZ hay thềm lục địa xung quanh.
Ngoài
các đảo và đá được đề cập ở trên, còn tồn tại vấn đề dải Macclesfield.
Dải này nằm ở giữa Biển Đông, giữa Hoàng Sa và Luzon. Mặc dù bao trùm
lên một khu vực tương đối rộng lớn, dải Macclesfield không ở trên mặt
nước lúc thủy triều lên. Do đó, dải này không đáp ứng tiêu chuẩn đảo
theo điều 121(1) UNCLOS, và do đó được cho là một phần của đáy biển. Nếu
Hoàng Sa cuối cùng thuộc chủ quyền của Trung Quốc, nhưng không có quyền
có vùng EEZ và thềm lục địa riêng, thì vùng biển ở trên và xung quanh
dải Macclesfield sẽ thuộc khu vực “bánh donut” của biển cả. Nếu một hay
nhiều đảo ở Hoàng Sa có quyền được sử dụng như là các điểm cơ sở để tính
chiều rộng các vùng biển của Trung Quốc thì dải Macclesfield có thể trở
thành một phần của vùng EEZ 200 hải lý và thềm lục địa của Trung Quốc.
Một
số người có thể cho rằng suy nghĩ nêu trên là ngây ngô, do suy nghĩ đó
tập trung vào luật quốc tế và tin tưởng rằng 3 loại tranh chấp có mối
quan hệ tác động qua lại lẫn nhau có thể được giải quyết riêng biệt.
Trong thế giới thực của nền chính trị quốc tế, các xung đột có mối quan
hệ với nhau thường gây phức tạp và tác động lẫn nhau. Hơn nữa, thông
thường các cường quốc có thể tuỳ ý bẻ cong luật pháp. Trong khi việc
Trung Quốc có thể tiếp tục không tuân thủ luật biển và duy trì yêu sách
mập mờ của mình đối với toàn bộ Biển Đông mà đường đứt đoạn bao quanh là
có thực, không có vẻ như là Trung Quốc có thể thuyết phục các quốc gia
khác trong khu vực chấp nhận các yêu sách chủ quyền của Trung Quốc. Được
trang bị đầy đủ kiến thức về các quyền của mình, các quốc gia khác sẽ
tiếp tục kiếm tìm sự ủng hộ từ bên ngoài để đảm bảo cho an ninh của họ
nếu Trung Quốc không tuân thủ luật quốc tế. Việc không tuân theo luật
pháp sẽ phải trả giá và đường đứt đoạn đang ngày càng khiến Trung Quốc
phải trả giá đắt hơn.
Có
một số lý do vì sao chính phủ Trung Quốc nên xem xét thay đổi chính
sách của mình và làm rõ các yêu sách đối với các vùng biển. Một lý do đó
là điều này sẽ tăng cường các lập trường của Trung Quốc trong các tranh
chấp pháp lý với Nhật Bản. Lý do khác đó là điều này sẽ giảm thiểu nhu
cầu của các nước Đông Nam Á đối với sự hiện diện của hải quân Mỹ; do đó,
Trung Quốc có thể có thêm không gian để tiếp tục xây dựng hải quân của
mình. Trung Quốc cũng có thể tiếp tục thu lợi về mặt ngoại giao đối với
sức mạnh kinh tế ngày càng tăng của mình và phát triển ảnh hưởng hơn nữa
trong khuôn khổ Khu vực Mậu dịch Tự do Trung Quốc – ASEAN vừa mới được
thành lập gần đây.
Tại
sao Trung Quốc lại không thấy rõ sự cần thiết phải có đường ranh giới
biển rõ ràng như nhận thức của nước này đối với đất liền? Giáo sư M.
Taylor Fravel từ Học viện Công nghệ Massachusetts đã phân tích cách thức
mà Trung Quốc đã đàm phán không ít hơn 17 hiệp ước về biên giới từ khi
thành lập năm 1949 đến nay. Trung Quốc đã phân định và cắm mốc đường
biên giới trên bộ với các nước láng giềng, ngoại trừ Ấn Độ và Butan.
Trung Quốc đã có những nhượng bộ đáng kể trong đàm phán và theo như
Fravel, được cho là hào phóng nhất khi đàm phán trên thế mạnh.[6]
Tổ chức Hợp tác Thượng Hải được xây dựng dựa trên nguyên tắc cứng rắn
là tôn trọng các đường biên giới hiện có. Sau khi Trung Quốc thỏa thuận
với Việt Nam về đường biên giới đất liền năm 1999, hai nước cũng đàm
phán về phân định thềm lục địa và EEZ ở Vịnh Bắc Bộ, trong một thỏa
thuận được hai nước thông qua năm 2004.[7]
Đây là thỏa thuận biên giới biển đầu tiên của Trung Quốc. Nhưng không
có vẻ như đây là thỏa thuận cuối cùng. Theo học giả người Thụy Điển
Ramses Amer, người đã tham gia cả hai hội thảo ở Hà Nội và thành phố Hồ
Chí Minh, hai thỏa thuận này là một phần của xu hướng dài hạn của khu
vực nhằm tiến đến phân định biển dựa trên cơ sở pháp lý.[8]
Tuy
nhiên có một lý do khác giải thích vì sao Trung Quốc có thể thực hiện
các lợi ích của mình trong việc thực hiện phân định biển – đó là vấn đề
an ninh năng lượng. Từ quan điểm của Trung Quốc, sẽ cực kỳ có lợi nếu
càng nhiều dầu và khí đốt được khai thác ở các khu vực lân cận càng tốt.
Tuy nhiên, khi các tranh chấp về phân định biển chưa được giải quyết,
sẽ rất khó khăn để lôi kéo các công ty đầu tư vào việc thăm dò. Các công
ty dầu khí lớn do dự khi hoạt động trong các vùng lãnh thổ có tranh
chấp. Việc Trung Quốc gây áp lực lên các tập đoàn quốc tế để tránh không
tiến hành các hoạt động trên thềm lục địa của Việt Nam và Phi-lip-pin
đã càng làm tăng thêm sự do dự này và do đó phản tác dụng đối với an
ninh năng lượng của Trung Quốc.
Điều
quan trọng nhất đối với Trung Quốc không phải liệu dầu hay khí đốt được
khai thác trên thềm lục địa của mình hay không, mà là liệu có được khai
thác hay không. Trung Quốc không cần lợi nhuận mà cái họ cần chính là
dầu và khí đốt đó. Hơn nữa, Tập đoàn Dầu khí Ngoài khơi Quốc gia Trung
Quốc (CNOOC) sẽ là một nhà thầu rất được chào đón đối với gói thầu khai
thác dầu trên thềm lục địa của Phi-lip-pin, Việt Nam và Ma-lai-xia một
khi các đường biên giới biển đã được phân định.
KHAI THÁC CHUNG DẦU KHÍ: RƠI VÀO BẾ TẮC
Từ
lâu nay, Trung Quốc đã đề xuất các nước láng giềng rằng tốt nhất nên
“gác tranh chấp, cùng khai thác.” Các học giả Trung Quốc đã nhắc lại đề
xuất này tại các hội thảo ở Việt Nam nhưng không nhận được nhiều hưởng
ứng đối với các vấn đề liên quan đến dầu và khí đốt. Điều thực sự cần
phải được gác lại chính là tấm bản đồ có đường chữ U của Tưởng Giới
Thạch. Các tranh chấp đối với các đảo Trường Sa cũng có thể nên được gác
lại một khi các bên nhất trí được rằng các đảo này chỉ có thể có vùng
lãnh hải 12 hải lý. Cùng khai thác dầu và khí đốt không phải là một biện
pháp thay thế tốt cho việc phân định ranh giới biển và có lẽ cũng không
dễ để thực hiện.
Năm
2005, Trung Quốc đã nỗ lực đạt được thỏa thuận ba bên về thăm dò địa
chấn biển chung với Phi-lip-pin và Việt Nam ở những khu vực mà có khả
năng cuối cùng sẽ thuộc thềm lục địa của Phi-lip-pin. Tuy nhiên, Trung
Quốc đã phải thất vọng khi mà thỏa thuận bị mất hiệu lực năm 2008 do vụ
bê bối chính trị ở Ma-ni-la. Lý do rõ ràng nhất đó là không một quốc gia
nào muốn khai thác dầu chung với các quốc gia khác trên vùng lãnh thổ
mà quốc gia đó cho rằng (dựa trên luật quốc tế) thuộc về mình. Sự tồn
tại của bản đồ có in hình đường đứt đoạn không thể làm cho Phi-lip-pin
hay Việt Nam chấp nhận rằng các khu vực gần với bờ biển của mình đang bị
tranh chấp pháp lý.
Khai
thác chung có vẻ như đang rơi vào bế tắc ở Biển Đông một khi liên quan
đến dầu và khí đốt. Trước hết, tồn tại rủi ro rằng dầu có thể thực sự
được tìm thấy thông qua việc khoan dò theo thỏa thuận khai thác chung.
Điều này sẽ ngay lập tức gia tăng rủi ro và có thể làm cho tranh chấp
trở nên càng căng thẳng hơn, đặc biệt nếu các bên không thể nhất trí
ngay từ đầu rằng khu vực đó đang bị tranh chấp “một cách chính đáng”.
Nếu dầu được khai thác, một cơ chế pháp lý phức tạp với những quy tắc rõ
ràng về phân chia chi phí, nghĩa vụ và doanh thu sẽ phải được thiết
lập.
Cũng
thật khó để thỏa thuận phân định ranh giới biển, đặc biệt khi có hơn 2
bên tham gia vào tranh chấp. Giáo sư Gao Jianjun của Đại học Khoa học
Chính trị và Luật Trung Quốc ở Bắc Kinh đã nghiên cứu cách thức các quốc
gia thành lập các khu vực khai thác chung. Cụ thể, ông đã nghiên cứu
các nỗ lực bất thành trong việc thống nhất được một khu vực khai thác
chung giữa Trung Quốc – Nhật Bản ở Biển Hoàng Hải. Ông nhận thấy rằng:
“… khai thác chung không hề là một thử thách dễ dàng để giải quyết hơn
phân định.”[9]
Sự
phức tạp còn lớn hơn nữa trong việc thiết lập cơ chế khai thác chung
trong bối cảnh Biển Đông, với rất nhiều yêu sách chồng lấn, được trình
bày rõ ràng trong bài viết do học giả Ji Guoxing ở Thượng Hải trình bày
tại hội thảo đầu tiên ở Việt Nam. Ji cho rằng:
“Tôi
đề nghị chúng ta nên thống nhất về một khung hoạt động chung cho khai
thác chung trên toàn Biển Đông; thể hiện ý chí của các bên liên quan và
các nguyên tắc cơ bản được tuân thủ … sau đó chúng ta sẽ có các hình
thức khai thác chung khác nhau, bao gồm các cấp hai bên, ba bên, bốn bên
hay năm bên phụ thuộc vào các khu vực chồng lấn khác nhau.”[10]
Sự
phức tạp trong đề xuất của Ji cho thấy khai thác chung có thể còn khó
thống nhất hơn việc phân định. Trên thực tế, rất khó để thống nhất được
khu vực nào đang bị tranh chấp hai bên, ba bên hay nhiều bên, và cách
thức doanh thu được phân chia trong từng trường hợp. Tại sao điều này là
được cho là dễ hơn việc đơn giản chỉ vẽ ra các đường biên giới?
QUẢN LÝ NGHỀ CÁ CHUNG
Biện
pháp mang tính khả thi cao đó là quản lý nghề cá chung, bảo vệ môi
trường chung và nghiên cứu và quản lý biển chung. Một trong những thành
tựu đạt được của các hội thảo Quản lý Xung đột Tiềm tàng ở Biển Đông do
In-đô-nê-xia tổ chức từ năm 1990 đó là thành lập một số nhóm làm việc
chức năng. Trung Quốc đã rất chủ động trong lĩnh vực này do quan ngại
thực sự đối với tương lai của nghề cá khu vực và đã hành động với tinh
thần hợp tác thực sự. Điều này được minh chứng bởi các bài thuyết trình
khác nhau về chủ đề này của các học giả Trung Quốc tại các hội thảo. Tại
hội thảo thành phố Hồ Chí Minh, Li Jianwei của Học viện Quốc gia Trung
Quốc về Nghiên cứu Biển Đông ở Hải Nam đã trình bày về hợp tác quản lý
nghề cá Việt Nam – Trung Quốc ở Vịnh Bắc Bộ. Tiến sĩ Song Yann-huei từ
Đài Bắc đã thuyết trình về nghiên cứu chung về đa dạng sinh học biển.
Hơn nữa, Wang Hanling từ Bắc Kinh đã có bài viết về nhu cầu quản lý
chung về nghề cá trên toàn khu vực, và một số đề xuất khác đối với hợp
tác trong tương lai cũng được đưa ra.[11]
Chúng
ta có vẻ như thấy được khả năng hợp tác cao hơn trong những lĩnh vực
tiềm năng này, mặc dù sự phân bổ ngân sách đối với bảo vệ môi trường là
cực kỳ hạn chế. Ở khu vực “bánh donut” ở giữa Biển Đông, việc quản lý
nghề cá sẽ tiếp tục là trách nhiệm chung. Do đó, có rất nhiều lý do để
triển khai lĩnh vực quản lý chung vê nghề cá và bảo vệ chung môi trường
biển.
TỪ NHỮNG BẾ TẮC VỀ ĐỊA CHÍNH TRỊ TIẾN ĐẾN NHỮNG BƯỚC TIẾN VỀ PHÁP LÝ
Tại hội thảo lần hai ở thành phố Hồ Chí Minh,
những đánh giá về tương lai chỉ thay đổi rất ít từ những phiên đầu tiên
cho đến phiên cuối cùng. Những phiên đầu tiên tập trung vào những diễn
biến quốc tế gần đây được nhận xét là bế tắc. Hoặc Trung Quốc đang phô
trương sức mạnh của mình, hoặc là Mỹ đang can thiệp vào hòa bình khu
vực. Dù sao đi nữa, cánh cửa cơ hội cho việc giải quyết xung đột khu vực
đang đóng lại. Những phiên tiếp theo có một cách tiếp cận dài hạn hơn,
xem xét những diễn biến về mặt pháp lý và các giải pháp mang tính xây
dựng khác nhau, phần lớn được xây dựng dựa trên sự kỳ vọng rằng Trung
Quốc sẽ giải thích các yêu sách và mục tiêu của mình. Các phiên cuối tập
trung vào những thành tựu đã đạt được bằng các thỏa thuận chính thức
lẫn tham vấn không chính thức, tạo cơ sở cho sự lạc quan mang tính thận
trọng.
Tuy
nhiên, bất kỳ sự lạc quan nào cũng phải dựa trên kỳ vọng rằng Trung
Quốc sẽ thay đổi chính sách của mình. Trung Quốc có lợi ích trong việc
bảo vệ nguồn cá cùng với các quốc gia khác, củng cố lập trường pháp lý
với Nhật Bản và ổn định mối quan hệ với các quốc gia Đông Nam Á. Trung
Quốc cũng muốn ngăn chặn sự can thiệp của Mỹ để từ đó Trung Quốc có thể
dần dần xây dựng hải quân của mình. Nói chung, Trung Quốc không muốn các
quốc gia Đông Nam Á lôi kéo các cường quốc bên ngoài như Mỹ, Nhật Bản,
Ấn Độ hay Nga nhập cuộc. Hơn nữa, Trung Quốc có lợi ích trong việc tăng
cường an ninh năng lượng bằng việc đảm bảo rằng dầu và khí đốt có thể
được khai thác trong khu vực lân cận của nước này.
Tất
cả những lợi ích quốc gia này đều phải đi theo hướng hợp tác khu vực và
giải quyết các tranh chấp dựa trên luật quốc tế. Việc theo đuổi các lợi
ích quốc gia của Trung Quốc đã bị cản trở vì tấm bản đồ mập mờ, mang
tính kích động và thiếu minh bạch về mặt pháp lý của Tưởng Giới Thạch.
Có một sự nhất trí chung tại các hội thảo ở Việt Nam rằng một giải pháp
cuối cùng cho các tranh chấp ở Biển Đông sẽ còn rất lâu mới đạt được.
Nhưng trong một phát biểu khá là lạc quan, Đại sứ Rodolfo Severino,
nguyên Tổng Thư ký ASEAN (1998 - 2002) đã cho rằng:
“Một
điều có thể thực hiện đó là làm sao đưa các yêu sách càng sát với khuôn
khổ của luật pháp quốc tế càng tốt, mà trên hết là UNCLOS.”[12]
10 + 1 + 1 = ?
Khi
nào Trung Quốc sẽ thay đổi chính sách? Tuyên bố thiếu sáng suốt rằng
Biển Đông thuộc “lợi ích cốt lõi” của Trung Quốc đã tạo ra một sự tranh
luận mới trong nội bộ Trung Quốc.[13]
Có lẽ chúng ta sẽ thấy được những dấu hiệu đầu tiên về những thay đổi
chính thức sau Đại hội Đảng vào năm 2012. Tuy nhiên vai trò của Đài Loan
là một chướng ngại lớn cần phải vượt qua trước khi tạo ra được những
thay đổi hiệu quả. Cũng như trong các hội thảo không chính thức ở
In-đô-nê-xia, các học giả đến từ Đài Loan và Trung Quốc đại lục cũng
tham gia vào hai hội thảo ở Việt Nam. Điều này có ý nghĩa cực kỳ lớn.
Các chính phủ tương ứng của ROC và PRC đã đưa ra các yêu sách giống nhau
đối với Biển Đông với tư cách là đại diện của “Trung Quốc”. Đài Loan
chiếm đóng đảo Đông Sa ở phía Tây Đài Loan và Ba Bình ở Trường Sa. Do
đó, PRC và ROC cần phối hợp các chính sách của mình. Dĩ nhiên, điều này
không hề dễ dàng.
Việc
tin rằng ROC và PRC có thể đồng thời thay đổi các chính sách của mình
và có cách thức tiếp cận mới dựa trên một cách hiểu chung về luật biển
có vẻ như ngây ngô, nhưng cũng nên lưu ý rằng các mối quan hệ giữa hai
bờ eo biển Đài Loan không hề chịu tác động của những xung đột địa chính
trị gần đây. Những mối quan hệ này đã được cải thiện theo thời gian, với
một số những thỏa thuận hợp tác mới.
Nên
có nhiều cơ hội cho hợp tác nhiều hơn nữa ở Biển Đông, có lẽ thậm chí
thương lượng với các bên yêu sách khác, dựa trên công thức 10 + 1 + 1:
ASEAN + Trung Quốc + “Trung Quốc Đài Bắc”. Công thức này được triển khai
trong các hội thảo không chính thức hàng năm mà In-đô-nê-xia tổ chức từ
năm 1990, và mang lại giá trị tiềm năng to lớn. Trung Quốc không thể
tiến đến giải quyết xung đột ở Biển Đông mà không có sự hợp tác của Đài
Loan. Các điểm cơ sở dọc bờ biển của Đài Loan phải được sử dụng để tính
chiều rộng của các yêu sách thềm lục địa và EEZ của (một nước) Trung
Quốc thống nhất. Như đã nêu, Đài Loan chiếm đóng đảo Ba Bình, đảo lớn
nhất ở Trường Sa. Nếu Bắc Kinh lặng lẽ gác lại bản đồ đường chín đoạn và
theo hướng tiến đến một giải pháp lâu dài về mặt pháp lý mà không có sự
ủng hộ của Đài Loan, thì các nhà hoạch định chính sách của PRC sẽ vấp
phản sự đấu tranh từ các luồng ý kiến theo chủ nghĩa dân tộc ở Đài Loan,
Hồng Kông và các trường đại học và các trang thông tin điện tử. Các
chính phủ ở Đài Bắc và Bắc Kinh cần phải thúc đẩy lẫn nhau trong tiến
trình giải quyết xung đột ở Biển Đông. Điều này là vì lợi ích quốc gia
lâu dài của Trung Quốc.
Bản
đồ Biển Đông, với tên các địa danh chỉ bằng tiếng Anh để tránh không
ủng hộ bên nào trong tranh chấp chủ quyền (hầu như mọi đá và đảo nhỏ ở
Biển Đông đều được mỗi quốc gia yêu sách đặt tên gọi khác nhau).
NGUỒN: Stein Tonnesson
Tấm
bản đồ in hình đường chín đoạn này được đính kém vào công hàm ngày
7/5/2009 của nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa gửi Ủy ban Liên hợp quốc
về Ranh giới ngoài Thềm lục địa, phản đối báo cáo riêng của Việt Nam và
Báo cáo chung Việt nam – Ma-lai-xia về tính toán ranh giới thềm lục địa
ngoài 200 hải lý tính từ đường bờ biển của họ. Bằng việc đính kèm bản đồ
này vào công hàm, Trung Quốc đã biến tấm bản đồ này thành một tài liệu
chính thức của Liên hợp quốc, do đó có thể để mở cho các chuyên gia về
luật quốc tế nghiên cứu.
GS. Stein Tonnesson, Viện Nghiên cứu Hòa bình, Oslo
Trần Hoàng Yến (dịch)
Đỗ Thị Thủy (hiệu đính)
Bản gốc tiếng Anh " China's Changing Role in the South China Sea: Reflections on a Scholars Workshop". Bài viết được in trong Series đặc biệt của tạp chí Harvard Asia Quarterly với chủ đề “The Disputed Sea – Maritime Security in East Asia” tháng 12/2010
Bản quyền tiếng Việt thuộc NCBĐ
[1] Jerome A. Cohen và Jon M. Van Dyke, “Lines of latitude,” South China Morning Post, 10/11/2010, A15.
[2]
Yukie Yoshikawa, “Okinotorishima: Just the Tip of the Iceberg,” Harvard
Asia Review 10, 4 (2005); và R. W. Smith, “Maritime Delimitation in the
South China Sea: Potentiality and Challenges.” Ocean Development and
International Law 41 (2010): 222-223.
[3]
Stein Tønnesson, “The Paracels: The ‘Other’ South China Sea Dispute,”
Asian Perspective 26-4 (2001): 145-169; Stein Tønnesson, “The South
China Sea in the Age of European Decline,” Modern Asian Studies 40-1
(2006): 1–57.
[4] Nguyễn Thị Lan Anh tranh luận rằng các đảo đó, như quần đảo Trường Sa không thể có được hiệu lực đó.
[5]
Yann-huei Song, “The Application of Article 121(3) of the Law of the
Sea Convention to Five Selected Disputed Islands in the South China
Sea,” trong ed. Tran Truong Thuy (2010), 44-68.
[6]
Fravel, Taylor. Strong Borders, Secure Nation: Cooperation and Confict
in China’s Territorial Disputes. Cambridge, MA: Princeton UP, 2008.
[7]
Ramses Amer, “The Sino-Vietnamese Approach to Managing Border Disputes -
Lessons, Relevance and Implications for the South China Sea
Situation,” trong ed. Tran Truong Thuy (2010), 251-271.
[8]
Ramses Amer, “Dispute Settlement and Confict Management in the South
China Sea - Assessing Progress and Challenges.” Bài viết cho Hội thảo
quốc tế lần 2, Biển Đông: Hợp tác vì An ninh và Phát triển trong Khu
vực, Thành phố Hồ Chí Minh, Việt Nam, 11 – 12/11/2010.
[9]
Giáo sư Gao đã chỉ ra một cách đúng đắn rằng khai thác chung yêu cầu sự
chân thành hay niềm tin giữa các bên hơn là phân định. Gao Jianjun,
“Joint Development in the East China Sea: Not an Easier Challenge than
Delimitation,” International Journal of Marine and Coastal Law 23
(2008): 39, 41, 75.
[10]
Ji Guoxing, “Maritime Jurisdiction and Maritime Security Cooperation in
the South China Sea,” trong ed. Tran Truong Thuy (2010), 31-36 (ref. p.
35).
[11]
Li Jianwei, “Cooperation in the Gulf of Tonkin: the China - Vietnam
Fishery Agreement Revisited”; Song Yann-huei, “Joint Marine Biodiversity
Projects in the South China Sea: Efforts Made in the SCS Workshop
Process”; và Wang Hanling, “International Joint Development of Fisheries
Resources.” Các bài viết cho Hội thảo quốc tế lần 2, Biển Đông: Hợp tác
vì An ninh và Phát triển trong Khu vực, Thành phố Hồ Chí Minh, Việt
Nam, 11 – 12/11/2010.
[12]
Rodolfo C. Severino, “Cooperation for Regional Security and Development
in the South China Sea.” Bài viết cho Hội thảo quốc tế lần 2, Biển
Đông: Hợp tác vì An ninh và Phát triển trong Khu vực, Thành phố Hồ Chí
Minh, Việt Nam, 11 – 12/11/2010.
[13]
Giáo sư Shen Dingli, Fudan University, Shanghai, tranh luận trong một
bài viết xuất bản tháng 12/2010 của tờ Quan sát Xã hội [Shehui Guancha]
rằng Trung Quốc không nên để cho chính sách Biển Đông bị rơi vào bẫy
của tấm bản đồ đường chín đoạn mà chính sách đó nên có cơ sở rõ ràng dựa
trên luật biển.
