TCCS - Trong
điều kiện là một nước đang phát triển, nền kinh tế đang hội nhập vào nền
kinh tế thế giới, nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển tăng cao, nợ công
đối với Việt Nam vẫn là nguồn tài chính quan trọng bù đắp thâm hụt ngân
sách để chi đầu tư cho các mục tiêu tăng trưởng kinh tế và phát triển
bền vững. Hiệu quả sử dụng các khoản vay nợ phụ thuộc nhiều vào chính
sách quản lý các khoản vay của ngân sách nhà nước.
Quan niệm về nợ công
Trong bối cảnh nền kinh
tế thế giới phát triển mạnh mẽ và có nhiều chuyển biến khó lường, điển
hình là khủng hoảng kinh tế toàn cầu xảy ra từ cuối năm 2008, đầu năm
2009, khủng hoảng nợ công ở Hy Lạp đang lan sang một số nước châu Âu, nợ
công và quản lý nợ công trở thành vấn đề nóng được các nhà lãnh đạo các
quốc gia trên thế giới đặc biệt quan tâm. Trong quá khứ, khủng hoảng nợ
công cũng đã được biết đến vào đầu thập niên 80 của Thế kỷ XX. Năm
1982, Mê-hi-cô là quốc gia đầu tiên tuyên bố không trả được nợ vay Quỹ
Tiền tệ quốc tế (IMF). Đến tháng 10-1983, 27 quốc gia với tổng số nợ lên
tới 240 tỉ USD đã tuyên bố hoặc chuẩn bị tuyên bố hoãn trả nợ(1). Tuy
nhiên, đến nay xung quanh khái niệm và nội hàm của nợ công vẫn còn nhiều
quan điểm chưa thống nhất. Theo Ngân hàng Thế giới (WB) và IMF, nợ
công, theo nghĩa rộng, là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các
nghĩa vụ nợ của chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương,
ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt động do ngân
sách nhà nước (NSNN) quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước,
và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay). Còn theo nghĩa
hẹp, nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của chính phủ trung ương, các cấp chính
quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc lập được chính phủ bảo lãnh
thanh toán. Tùy thuộc thể chế kinh tế và chính trị, quan niệm về nợ công
ở mỗi quốc gia cũng có sự khác biệt. Tại hầu hết các nước trên thế
giới, Luật Quản lý nợ công đều xác định nợ công gồm nợ của chính phủ và
nợ được chính phủ bảo lãnh. Một số nước và vùng lãnh thổ, nợ công còn
bao gồm nợ của chính quyền địa phương (Đài Loan, Bun-ga-ri,
Ru-ma-ni...), nợ của doanh nghiệp nhà nước phi lợi nhuận (Thái Lan,
Ma-xê-đô-ni-a...).
Ở Việt Nam, Luật Quản lý
nợ công năm 2009 quy định, nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được Chính
phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Theo đó, nợ chính phủ là
khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết,
phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay
khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định
của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà
nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng
thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ
chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo
lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do ủy ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát
hành.
Nợ công xuất phát
từ nhu cầu chi tiêu của chính phủ; khi chi tiêu của chính phủ lớn hơn số
thuế, phí, lệ phí thu được, nhà nước phải đi vay (trong hoặc ngoài
nước) để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn
trả gốc và lãi khi đến hạn, nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù
đắp. Vì vậy, suy cho cùng, nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh
thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất
là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để
tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách. Nợ chính phủ thể hiện sự chuyển
giao của cải từ thế hệ sau (thế hệ phải trả thuế cao) cho thế hệ hiện tại (thế hệ được giảm thuế).
Rủi ro trong quản lý nợ công
Ở các nước đang phát
triển, trong điều kiện khu vực kinh tế tư nhân còn nhỏ, không đủ năng
lực để thúc đẩy sự phát triển kinh tế, thì kinh tế nhà nước có vai trò
đặc biệt quan trọng. Để đạt được tốc độ phát triển nhanh, chính phủ các
nước đang phát triển thường sử dụng chính sách tài khóa mở rộng, tăng
chi tiêu chính phủ, giảm thuế sẽ kích thích tổng cầu tăng, đẩy mạnh sản
xuất, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, thực hiện chính sách tài
khóa mở rộng đồng nghĩa với việc gia tăng thâm hụt ngân sách, chính phủ
phải vay nợ để bù đắp thâm hụt. Việc sử dụng chính sách tài khóa mở rộng
trong thời gian dài sẽ làm gánh nặng nợ lớn dần lên. Trong trường hợp
tốc độ tăng thu ngân sách không theo kịp với tốc độ tăng của các nghĩa
vụ trả nợ, chính phủ buộc phải sử dụng biện pháp vay mới để trả nợ cũ.
Tình trạng này kéo dài sẽ dẫn tới nguy cơ mất khả năng trả nợ của chính
phủ, nếu tổng số nghĩa vụ nợ phải trả vượt quá khả năng thu của ngân
sách.
Nhìn chung, trang trải
thâm hụt ngân sách bằng vay trong nước hay vay nước ngoài đều có những
ảnh hưởng bất lợi tới môi trường kinh tế vĩ mô. Ở các nước đang phát
triển, thâm hụt ngân sách thường được tài trợ bằng một giải pháp hỗn hợp
giữa vay trong nước và vay nước ngoài. Kết cấu hỗn hợp này phụ thuộc
vào khả năng huy động nguồn vốn trong nước, lãi suất và các điều kiện
vay nước ngoài. Trong trường hợp thâm hụt ngân sách được tài trợ bằng
vốn vay trong nước, khi đó một phần nguồn lực tài chính của nền kinh tế
sẽ được chuyển dịch từ khu vực tư nhân sang khu vực nhà nước thông qua
kênh trái phiếu chính phủ. Việc huy động này sẽ tác động đến thị trường
vốn nói chung, làm tăng cầu tín dụng, đẩy lãi suất lên cao. Lãi suất
tăng đến lượt nó làm tăng chi phí đầu tư, giảm nhu cầu đầu tư của nền
kinh tế, có thể dẫn đến “hiệu ứng kéo lùi đầu tư” (crowding-out effect).
Trong trường hợp thâm hụt được tài trợ bằng vay nước ngoài, tác động
kéo lùi đầu tư có thể được hạn chế, do chính phủ sử dụng các nguồn lực
bổ sung từ bên ngoài thay vì dùng các nguồn lực của khu vực tư nhân
trong nước. Việc sử dụng một phần vốn vay nước ngoài để tài trợ cho thâm
hụt ngân sách có thể làm giảm bớt căng thẳng trên thị trường tín dụng
trong nước, qua đó giảm bớt các yếu tố bất ổn trong nền kinh tế. Tuy
nhiên, vay nước ngoài lại có những tác động khác nguy hại đến nền kinh
tế. Trong thời gian đầu, một dòng ngoại tệ lớn chảy vào trong nước sẽ
làm giảm sức ép cân đối ngoại tệ. Mặc dù sẽ có những tác động nhất định
lên tỷ giá hối đoái theo hướng làm tăng giá đồng nội tệ và ảnh hưởng đến
cán cân thương mại, song những tác động này chỉ trong ngắn hạn. Trong
trung và dài hạn, việc chính phủ phải cân đối nguồn ngoại tệ trả nợ gốc
và lãi sẽ đẩy nhu cầu ngoại tệ tăng cao, làm giảm giá đồng nội tệ, tăng
chi phí nhập khẩu máy móc thiết bị và nguyên liệu (thường chiếm tỷ trọng
lớn ở các nước đang phát triển), tăng chi phí đầu vào của nền kinh tế,
dẫn tới các nguy cơ lạm phát. Tỷ giá tăng cao sẽ làm chi phí thanh toán
nợ trở nên đắt đỏ hơn, càng làm tăng nguy cơ vỡ nợ, nếu như quy mô nợ
vượt quá sức chịu đựng của ngân sách nhà nước. Xét về mặt này, vay trong
nước an toàn hơn vay nước ngoài, vì trong trường hợp gánh nặng nợ trong
nước vượt quá khả năng thu ngân sách, chính phủ vẫn còn một phương sách
cuối cùng là phát hành tiền để trang trải các khoản nợ và chấp nhận các
rủi ro về tăng lạm phát, trong khi không thể làm như vậy đối với các
khoản nợ nước ngoài.
Bên cạnh những hậu quả về
mặt kinh tế, chính sách tài khóa không bền vững và những nguy cơ vỡ nợ
có thể sẽ đưa quốc gia đó tới nguy cơ suy giảm chủ quyền chính trị, khi
phải chịu những áp lực to lớn từ phía các chủ nợ và các tổ chức tài
chính quốc tế nhằm cải tổ lại các thể chế kinh tế theo hướng tự do hóa.
Bài học của Ac-hen-ti-na năm 2001 cho thấy một ví dụ cụ thể về những tác
động chính trị khi một quốc gia lâm vào tình trạng tuyên bố chậm nợ.
Thông thường, đó là những sức ép về việc thắt chặt chi tiêu, tăng thuế
khóa, giảm trợ cấp xã hội, và đi xa hơn nữa là những yêu cầu về cải cách
thể chế, thay đổi bộ máy quản lý, thay đổi các định hướng kinh tế theo
hướng tự do hóa nhiều hơn. Ngoài ra, việc lệ thuộc quá nhiều vào các
khoản vay nợ nước ngoài cũng sẽ làm giảm vị thế chính trị của quốc gia
trong các mối quan hệ song phương cũng như đa phương với các đối tác là
các nước chủ nợ.
Để đánh giá tính bền vững
của nợ công, tiêu chí tỷ lệ nợ công/GDP được coi là chỉ số đánh giá phổ
biến nhất cho cái nhìn tổng quát về tình hình nợ công của một quốc gia,
đánh giá mức an toàn của nợ công. Mức độ an toàn được thể hiện qua việc
nợ công có vượt ngưỡng an toàn tại một thời điểm hay giai đoạn nào đó
hay không. Để bảo đảm an toàn của nợ công, các nước thường sử dụng các
tiêu chí sau làm giới hạn vay và trả nợ: Thứ nhất, giới hạn nợ công không vượt quá 50% - 60% GDP hoặc không vượt quá 150% kim ngạch xuất khẩu. Thứ hai, dịch
vụ trả nợ công không vượt quá 15% kim ngạch xuất khẩu và dịch vụ trả nợ
của chính phủ không vượt quá 10% chi ngân sách. Ngân hàng Thế giới cũng
đưa ra mức quy định ngưỡng an toàn nợ công là 50% GDP. Theo khuyến cáo
của các tổ chức quốc tế, tỷ lệ hợp lý với trường hợp các nước đang phát
triển nên ở mức dưới 50% GDP. Tuy nhiên, trên thực tế không có hạn mức
an toàn chung cho các nền kinh tế; không phải tỷ lệ nợ công trên GDP
thấp là trong ngưỡng an toàn và ngược lại. Mức độ an toàn của nợ công
phụ thuộc vào tình trạng mạnh hay yếu của nền kinh tế thông qua hệ thống
chỉ tiêu kinh tế vĩ mô. Chẳng hạn, Mỹ có tỷ lệ nợ bằng 96% GDP, nhưng
vẫn được xem là ở ngưỡng an toàn bởi năng suất lao động cao nhất thế
giới là cơ sở bảo đảm bền vững cho việc trả nợ. Nhật Bản có số nợ tương
đương với 200% GDP vẫn được coi là ở ngưỡng an toàn. Trong khi đó, nhiều
nước có tỷ lệ nợ trên GDP thấp hơn rất nhiều nhưng đã rơi vào tình
trạng khủng hoảng nợ như: Vê-nê-xu-ê-la năm 1981 tỷ lệ đó là 15% GDP,
tương tự với Thái Lan năm 1996; trường hợp Ac-hen-ti-na năm 2001 là 45%
GDP; U-crai-na năm 2007 chỉ với 13 % GDP và Ru-ma-ni là 20% GDP. Chính
vì vậy, để xác định, đánh giá đúng đắn mức độ an toàn của nợ công, không
thể chỉ quan tâm đến tỷ lệ nợ trên GDP, mà cần phải xem xét nợ công một
cách toàn diện trong mối liên hệ với hệ thống các chỉ tiêu kinh tế vĩ
mô của nền kinh tế quốc dân, nhất là tốc độ và chất lượng tăng trưởng
kinh tế, năng suất lao động tổng hợp, hiệu quả sử dụng vốn (qua tiêu chí
ICOR), tỷ lệ thâm hụt ngân sách, mức tiết kiệm nội địa và mức đầu tư
toàn xã hội... Bên cạnh đó, những tiêu chí, như cơ cấu nợ công, tỷ trọng
các loại nợ, cơ cấu lãi suất, thời gian trả nợ.... cũng cần được phân
tích kỹ lưỡng khi đánh giá tính bền vững nợ công.
Quản lý nợ công ở Việt Nam - một số đề xuất
Theo báo cáo của Bộ Tài
chính tại kỳ họp Quốc hội gần đây, ước tính đến ngày 31-12-2010 nợ công
khoảng 56,7% GDP; nợ chính phủ là 44,5% GDP và nợ nước ngoài của quốc
gia là 42,2% GDP(2)(2). Nhìn vào những con số
trên, trong bối cảnh khủng hoảng nợ công đang có nguy cơ lan rộng ở châu
Âu, đã có nhiều nhận định cho rằng, kinh tế Việt Nam đang đứng trước
những rủi ro lớn. Tuy nhiên, mặc dù nợ công đang ở mức cao nhưng với các
khoản vay nước ngoài phần lớn đều là vay dài hạn, với lãi suất ưu đãi,
hiện tại nợ công không gây sức ép cho ngân sách nhà nước về nghĩa vụ trả
nợ đến hạn. Theo Bộ Tài chính, hiện các chỉ số nợ của Việt Nam đang ở
mức an toàn và nợ công đang được quản lý chặt chẽ theo quy định của Luật
Quản lý nợ công, các khoản nợ trong nước và nước ngoài đều được thanh
toán đầy đủ, không có nợ xấu. Hằng năm, ngân sách nhà nước bố trí trả nợ
khoảng 14% - 16% tổng số thu ngân sách (giới hạn cảnh báo là dưới 30%),
bằng khoảng 4,5% xuất khẩu (giới hạn cảnh báo là dưới 15%). Đây là chỉ
tiêu an toàn, so với các nước đang phát triển có cùng hệ số tín nhiệm
thì chỉ số nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam ở mức trung bình. Thực
tế cho thấy, trong những năm qua nợ công đã góp phần thúc đẩy nhanh sự
phát triển kinh tế - xã hội. Những năm gần đây nền kinh tế Việt Nam luôn
có tốc độ tăng trưởng khá, ngay cả năm 2009 khi kinh tế thế giới đang ở
đà suy thoái, nhiều nền kinh tế lớn tăng trưởng âm thì tốc độ tăng GDP
của Việt Nam vẫn đạt 5,3%. Đạt được kết quả đó có phần đóng góp quan
trọng của nguồn vốn vay nợ. Những năm tới, trong điều kiện của một nước
đang phát triển, nền kinh tế đang hội nhập vào nền kinh tế thế giới, nhu
cầu vốn cho đầu tư phát triển tăng cao, đối với Việt Nam nợ công vẫn là
nguồn tài chính quan trọng bù đắp thâm hụt ngân sách để chi đầu tư cho
các mục tiêu tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững.
Hiệu quả sử dụng các
khoản vay nợ phụ thuộc nhiều vào chính sách quản lý các khoản vay của
ngân sách nhà nước. Do tính chất khác biệt giữa nguồn vay và nguồn từ
thuế và phí, việc quản lý một cách chặt chẽ đòi hỏi phải có các cơ chế
quản lý riêng biệt đối với các khoản chi từ nguồn vay nợ và các khoản
chi thông thường (từ nguồn thu thuế và phí). Theo đó, các khoản chi từ
nguồn vay nợ đòi hỏi phải có các quy định quản lý chặt chẽ theo hiệu quả
đầu ra, bảo đảm các tiêu chí về hoàn trả nợ (gốc và lãi), tiêu chí về
tiến độ giải ngân và hiệu quả sử dụng vốn, tiêu chí về giảm thiểu rủi ro
và các tiêu chí khác. Những quy định này thường áp dụng với mức độ đòi
hỏi thấp hơn, hoặc không áp dụng đối với các khoản chi tiêu ngân sách
thông thường (được chi từ nguồn thu thuế và phí). Việc có những quy định
về quản lý ngân sách riêng biệt đối với các khoản chi từ nguồn vay nợ
được coi là một tiêu chí quan trọng trong việc đánh giá tính bền vững
của nợ công nói riêng và ngân sách nhà nước nói chung.
Để quản lý nợ công chặt
chẽ từ khâu vay nợ, sử dụng và thanh toán nợ đến hạn, nâng cao hiệu quả
sử dụng, giữ vững uy tín quốc gia trong thanh toán nợ, bảo đảm an ninh
tài chính đối với các khoản nợ công, hạn chế rủi ro, cần thực hiện tốt
một số nội dung như sau:
Một là, Chính phủ cần xây dựng kế hoạch chiến lược về vay nợ công trên cơ sở và phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch thu, chi ngân sách nhà nước trong từng giai đoạn, thời kỳ. Kế hoạch chiến lược về vay nợ công xác định rõ mục đích vay (vay nợ để tài trợ thâm hụt ngân sách, tái cơ cấu nợ và cho vay lại hoặc vay để tài trợ cho các chương trình, dự án đầu tư quan trọng, hiệu quả, vay nhằm bảo đảm an ninh tài chính quốc gia), mức huy động vốn ngắn hạn, trung hạn và dài hạn theo từng đối tượng vay trong nước và ngoài nước, với hình thức huy động vốn và lãi suất thích hợp. Kế hoạch chiến lược về vay nợ công cũng cần chỉ rõ đối tượng sử dụng các khoản vay, hiệu quả dự kiến; xác định chính xác thời điểm vay, số vốn vay từng giai đoạn, tránh tình trạng tiền vay không được sử dụng trong thời gian dài hoặc chưa thực sự có nhu cầu sử dụng.
Hai là, bảo đảm tính bền vững về quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau và hạn chế rủi ro, chi phí. Muốn vậy, cần thiết lập ngưỡng an toàn nợ công; đồng thời thường xuyên đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản vay nợ chính phủ trong mối liên hệ với GDP, thu ngân sách nhà nước, tổng kim ngạch xuất khẩu, cán cân thương mại, dự trữ ngoại hối, dự trữ tài chính, quỹ tích lũy để trả nợ...
Ba là, kiểm soát chặt chẽ các khoản vay về cho vay lại và các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh. Chính phủ vay về cho vay lại và bảo lãnh vay là các hoạt động thường phát sinh khi doanh nghiệp cần huy động một lượng vốn lớn trên thị trường vốn quốc tế, nhưng không đủ uy tín để tự mình đứng ra vay nợ. Khi đó, Chính phủ có thể giúp doanh nghiệp tiếp cận được với các nguồn vốn quốc tế với quy mô lớn, lãi suất thấp. Các khoản vay và bảo lãnh này thực chất là nghĩa vụ ngân sách dự phòng, làm nảy sinh nguy cơ ngân sách nhà nước phải trang trải các khoản nợ của khu vực doanh nghiệp trong tương lai, khi doanh nghiệp gặp khó khăn hoặc mất khả năng thanh toán. Nguy cơ này sẽ càng cao hơn nữa khi Chính phủ vay và phát hành bảo lãnh không dựa trên những phân tích thận trọng về mức độ rủi ro cũng như năng lực trả nợ của doanh nghiệp. Do đó, việc vay về cho vay lại và bảo lãnh vay cần hết sức thận trọng, chỉ nên ưu tiên cho các chương trình, dự án trọng điểm của Nhà nước hoặc thuộc các lĩnh vực ưu tiên cao của quốc gia. Kiểm soát chặt chẽ các khoản vay nợ nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh và việc cấp bảo lãnh cho các doanh nghiệp vay nợ trong nước; khuyến khích phát triển mô hình hợp tác công - tư (PPP).
Bốn là, nâng cao hiệu quả và tăng cường kiểm soát việc sử dụng vốn vay, vốn được Chính phủ bảo lãnh. Đây là vấn đề cốt yếu bảo đảm cho khả năng trả nợ và tính bền vững của nợ công. Chính phủ là người đứng ra vay nợ, nhưng không phải là người sử dụng cuối cùng các khoản vốn vay, mà là các chủ dự án, các đơn vị thụ hưởng ngân sách, các doanh nghiệp...; trong mọi trường hợp, ngân sách nhà nước phải gánh chịu hậu quả, rủi ro trong toàn bộ quá trình vay nợ. Để bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay cần phải tuân thủ 2 nguyên tắc cơ bản là: không vay ngắn hạn để đầu tư dài hạn, vay thương mại nước ngoài chỉ sử dụng cho các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và bảo đảm khả năng trả nợ; đồng thời kiểm tra, giám sát chặt chẽ, thường xuyên quá trình sử dụng các khoản vay nợ, các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh, nhất là tại các đơn vị sử dụng trực tiếp vốn vay như: tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước, ngân hàng thương mại, các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng.
Năm là, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý nợ công. Việc công khai, minh bạch nhằm tăng cường trách nhiệm trong quản lý, sử dụng các khoản nợ công và trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý nợ công. Để thực hiện tốt nguyên tắc quan trọng đó, nợ công cần phải được tính toán, xác định đầy đủ trong quyết toán ngân sách nhà nước và phải được cơ quan chuyên môn độc lập kiểm tra, xác nhận.
Để hỗ trợ thực hiện tốt 5 vấn đề nêu trên, Kiểm toán Nhà nước với tư cách là cơ quan độc lập về kiểm tra tài chính nhà nước cần được quy định rõ nhiệm vụ kiểm toán nợ công trong Luật Quản lý nợ công và Luật Kiểm toán nhà nước. Kiểm toán Nhà nước kiểm tra, xác nhận số liệu nợ, đánh giá tính bền vững của nợ chính phủ so với GDP, trong mối quan hệ với bảo đảm an ninh tài chính quốc gia; cơ cấu nợ, tỷ lệ vay nợ nước ngoài trong tổng số nợ; cơ chế quản lý nợ, mục đích sử dụng các khoản vay nợ (nhất là nợ nước ngoài); tính minh bạch và đầy đủ trong các khoản nợ... giúp Chính phủ có số liệu xác thực và thực trạng trung thực để đề ra các giải pháp tổng thể bảo đảm bền vững của ngân sách trong tương lai. Kiểm toán nợ công cần được tiến hành thường xuyên để có thể kiểm soát kịp thời các rủi ro trong quản lý. Tuy nhiên, trên thực tế do nợ công gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương, mỗi loại nợ này có những đặc thù về quản lý khác nhau, đồng thời liên quan đến nhiều cơ quan quản lý, đối tượng sử dụng. Vậy nên để tổ chức kiểm toán thường xuyên nợ công có hiệu quả thì hằng năm phải kiểm toán các báo cáo thường niên về nợ công đồng thời tăng cường số lượng và chất lượng các cuộc kiểm toán chuyên đề về nợ công, như chuyên đề kiểm toán vay nợ nước ngoài của Chính phủ, vay nợ trong nước, các khoản nợ chính phủ bảo lãnh, chi phí vay nợ... Mặt khác, tăng cường kiểm toán việc sử dụng và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay, vốn được Chính phủ bảo lãnh tại các dự án đầu tư, các doanh nghiệp, ngân hàng thương mại, từ đó cảnh báo nguy cơ rủi ro có thể xảy ra đe dọa tính bền vững của nợ công và ngân sách nhà nước./.
Một là, Chính phủ cần xây dựng kế hoạch chiến lược về vay nợ công trên cơ sở và phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch thu, chi ngân sách nhà nước trong từng giai đoạn, thời kỳ. Kế hoạch chiến lược về vay nợ công xác định rõ mục đích vay (vay nợ để tài trợ thâm hụt ngân sách, tái cơ cấu nợ và cho vay lại hoặc vay để tài trợ cho các chương trình, dự án đầu tư quan trọng, hiệu quả, vay nhằm bảo đảm an ninh tài chính quốc gia), mức huy động vốn ngắn hạn, trung hạn và dài hạn theo từng đối tượng vay trong nước và ngoài nước, với hình thức huy động vốn và lãi suất thích hợp. Kế hoạch chiến lược về vay nợ công cũng cần chỉ rõ đối tượng sử dụng các khoản vay, hiệu quả dự kiến; xác định chính xác thời điểm vay, số vốn vay từng giai đoạn, tránh tình trạng tiền vay không được sử dụng trong thời gian dài hoặc chưa thực sự có nhu cầu sử dụng.
Hai là, bảo đảm tính bền vững về quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau và hạn chế rủi ro, chi phí. Muốn vậy, cần thiết lập ngưỡng an toàn nợ công; đồng thời thường xuyên đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản vay nợ chính phủ trong mối liên hệ với GDP, thu ngân sách nhà nước, tổng kim ngạch xuất khẩu, cán cân thương mại, dự trữ ngoại hối, dự trữ tài chính, quỹ tích lũy để trả nợ...
Ba là, kiểm soát chặt chẽ các khoản vay về cho vay lại và các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh. Chính phủ vay về cho vay lại và bảo lãnh vay là các hoạt động thường phát sinh khi doanh nghiệp cần huy động một lượng vốn lớn trên thị trường vốn quốc tế, nhưng không đủ uy tín để tự mình đứng ra vay nợ. Khi đó, Chính phủ có thể giúp doanh nghiệp tiếp cận được với các nguồn vốn quốc tế với quy mô lớn, lãi suất thấp. Các khoản vay và bảo lãnh này thực chất là nghĩa vụ ngân sách dự phòng, làm nảy sinh nguy cơ ngân sách nhà nước phải trang trải các khoản nợ của khu vực doanh nghiệp trong tương lai, khi doanh nghiệp gặp khó khăn hoặc mất khả năng thanh toán. Nguy cơ này sẽ càng cao hơn nữa khi Chính phủ vay và phát hành bảo lãnh không dựa trên những phân tích thận trọng về mức độ rủi ro cũng như năng lực trả nợ của doanh nghiệp. Do đó, việc vay về cho vay lại và bảo lãnh vay cần hết sức thận trọng, chỉ nên ưu tiên cho các chương trình, dự án trọng điểm của Nhà nước hoặc thuộc các lĩnh vực ưu tiên cao của quốc gia. Kiểm soát chặt chẽ các khoản vay nợ nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh và việc cấp bảo lãnh cho các doanh nghiệp vay nợ trong nước; khuyến khích phát triển mô hình hợp tác công - tư (PPP).
Bốn là, nâng cao hiệu quả và tăng cường kiểm soát việc sử dụng vốn vay, vốn được Chính phủ bảo lãnh. Đây là vấn đề cốt yếu bảo đảm cho khả năng trả nợ và tính bền vững của nợ công. Chính phủ là người đứng ra vay nợ, nhưng không phải là người sử dụng cuối cùng các khoản vốn vay, mà là các chủ dự án, các đơn vị thụ hưởng ngân sách, các doanh nghiệp...; trong mọi trường hợp, ngân sách nhà nước phải gánh chịu hậu quả, rủi ro trong toàn bộ quá trình vay nợ. Để bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay cần phải tuân thủ 2 nguyên tắc cơ bản là: không vay ngắn hạn để đầu tư dài hạn, vay thương mại nước ngoài chỉ sử dụng cho các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và bảo đảm khả năng trả nợ; đồng thời kiểm tra, giám sát chặt chẽ, thường xuyên quá trình sử dụng các khoản vay nợ, các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh, nhất là tại các đơn vị sử dụng trực tiếp vốn vay như: tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước, ngân hàng thương mại, các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng.
Năm là, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý nợ công. Việc công khai, minh bạch nhằm tăng cường trách nhiệm trong quản lý, sử dụng các khoản nợ công và trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý nợ công. Để thực hiện tốt nguyên tắc quan trọng đó, nợ công cần phải được tính toán, xác định đầy đủ trong quyết toán ngân sách nhà nước và phải được cơ quan chuyên môn độc lập kiểm tra, xác nhận.
Để hỗ trợ thực hiện tốt 5 vấn đề nêu trên, Kiểm toán Nhà nước với tư cách là cơ quan độc lập về kiểm tra tài chính nhà nước cần được quy định rõ nhiệm vụ kiểm toán nợ công trong Luật Quản lý nợ công và Luật Kiểm toán nhà nước. Kiểm toán Nhà nước kiểm tra, xác nhận số liệu nợ, đánh giá tính bền vững của nợ chính phủ so với GDP, trong mối quan hệ với bảo đảm an ninh tài chính quốc gia; cơ cấu nợ, tỷ lệ vay nợ nước ngoài trong tổng số nợ; cơ chế quản lý nợ, mục đích sử dụng các khoản vay nợ (nhất là nợ nước ngoài); tính minh bạch và đầy đủ trong các khoản nợ... giúp Chính phủ có số liệu xác thực và thực trạng trung thực để đề ra các giải pháp tổng thể bảo đảm bền vững của ngân sách trong tương lai. Kiểm toán nợ công cần được tiến hành thường xuyên để có thể kiểm soát kịp thời các rủi ro trong quản lý. Tuy nhiên, trên thực tế do nợ công gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương, mỗi loại nợ này có những đặc thù về quản lý khác nhau, đồng thời liên quan đến nhiều cơ quan quản lý, đối tượng sử dụng. Vậy nên để tổ chức kiểm toán thường xuyên nợ công có hiệu quả thì hằng năm phải kiểm toán các báo cáo thường niên về nợ công đồng thời tăng cường số lượng và chất lượng các cuộc kiểm toán chuyên đề về nợ công, như chuyên đề kiểm toán vay nợ nước ngoài của Chính phủ, vay nợ trong nước, các khoản nợ chính phủ bảo lãnh, chi phí vay nợ... Mặt khác, tăng cường kiểm toán việc sử dụng và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay, vốn được Chính phủ bảo lãnh tại các dự án đầu tư, các doanh nghiệp, ngân hàng thương mại, từ đó cảnh báo nguy cơ rủi ro có thể xảy ra đe dọa tính bền vững của nợ công và ngân sách nhà nước./.
-------------------------------------------------
(1) History of the
Eighties- Lesson for the Future, a study prepared by the FDICs Division
of Research and Statistics (1997), Volume I: An Examination of the
Banking Crises of the 1980s and Early 1990
(2) Báo cáo tình hình kinh tế - xã hội năm 2010 của Chính phủ trình bày trước Quốc hội
