TCCS - Vay nợ chính
phủ là một vấn đề lớn và vô cùng quan trọng đối với tất cả các quốc gia
trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng. Đặc biệt trong tình hình
hiện nay, do tác động của khủng hoảng tài chính toàn cầu, vấn đề nợ
chính phủ của Việt Nam có xu hướng tăng cao trong thời gian tới. Vì vậy,
vấn đề tìm ra những giải pháp nhằm hoạch định chính sách và quản lý
chặt chẽ việc vay và trả nợ một cách có hiệu quả là vô cùng cấp thiết.
1 - Khái niệm về nợ chính phủ
Nợ chính phủ, còn gọi là
nợ công hoặc nợ quốc gia, là tổng giá trị các khoản tiền vay của chính
quyền thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương nhằm tài trợ cho các
khoản thâm hụt ngân sách nhà nước. Nói cách khác, nợ chính phủ là thâm
hụt ngân sách nhà nước lũy kế đến một thời điểm nào đó.
Thuật ngữ nợ chính phủ
được sử dụng khá phổ biến trong các thống kê tài chính quốc gia và thống
kê của các tổ chức tài chính quốc tế như Quỹ Tiền tệ quốc tế hoặc Ngân
hàng Thế giới. Trong thống kê của các tổ chức tài chính quốc tế, nợ
chính phủ là tổng các khoản vay nợ trong và ngoài nước của chính phủ.
Theo cách hiểu này, nợ chính phủ là số dư về nghĩa vụ trả nợ cả gốc và
lãi tại một thời điểm đối với các khoản vay trong nước và vay nước ngoài
của chính phủ.
Nợ chính phủ bao gồm tổng
nợ trong và ngoài nước của chính phủ, tổng các khoản vay nợ của khu vực
tư có bảo lãnh của chính phủ (chủ yếu là nợ nước ngoài) và các khoản nợ
của các tổ chức thuộc khu vực công. Nợ chính phủ bao gồm nợ của chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương. Nói cách khác, nợ chính phủ
chỉ liên quan đến hoạt động vay nợ của các cơ quan chính phủ thuộc đối
tượng sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước và được phép vay nợ theo quy
định của pháp luật.
Theo thông lệ quốc tế, nợ
của ngân hàng trung ương không được xếp vào nợ của chính phủ mà được
tổng hợp vào nợ của khu vực công. Tuy nhiên, đối với Việt Nam, do Ngân
hàng Nhà nước là một cơ quan của Chính phủ, nên các khoản vay nợ của
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam được tổng hợp vào nợ của Chính phủ.
Ở nước ta, để thực hiện
chức năng quản lý vĩ mô nền kinh tế, Chính phủ phải gắn một phần trách
nhiệm của mình đối với một số khoản nợ của các chủ thể kinh tế khác,
chẳng hạn của các tổ chức công, như Quỹ Hỗ trợ phát triển doanh nghiệp
nhà nước và nợ của khu vực tư có bảo lãnh của Chính phủ.
Nợ nước ngoài của quốc
gia là số dư của mọi nghĩa vụ nợ hiện hành (không bao gồm nghĩa vụ nợ dự
phòng) về trả gốc và lãi tại một thời điểm của các khoản vay nước ngoài
của quốc gia. Nợ nước ngoài còn có thể định nghĩa là khoản vay của quốc
gia đối với những chủ nợ cư trú ngoài phạm vi quốc gia (bao gồm cả
những khoản nợ trong nước do người không cư trú tại quốc gia đó nắm
giữ).
Đối với khoản nợ mà Chính
phủ, các tổ chức trong nước vay Chính phủ, vay các tổ chức và cá nhân
nước ngoài có thể được xác định khá chính xác. Đối với khoản nợ của các
chủ nợ không cư trú ở nội địa thì rất khó tổng hợp đầy đủ và chính xác.
Bởi vì các khoản nợ này có thể được thực hiện bằng đồng nội tệ hoặc
ngoại tệ ngay trên thị trường nội địa, tiêu thức để xác định đó là khoản
nợ nước ngoài dựa trên cơ sở chủ nợ là người cư trú ở nước ngoài. Vấn
đề này thường được biết đến dưới một tên gọi khác là đầu tư gián tiếp
của nước ngoài qua con đường phổ biến nhất là thị trường chứng khoán.
Các nhà đầu tư nước ngoài mua trái phiếu chính phủ trên thị trường chứng
khoán Việt Nam thì được tổng hợp vào khoản nợ nước ngoài của Việt Nam.
Để bảo đảm an toàn nợ của
quốc gia và nợ của chính phủ, các nước thường sử dụng các tiêu chí sau
đây làm giới hạn vay và trả nợ: Thứ nhất, giới hạn nợ quốc gia không
vượt quá 50% - 60% GDP hoặc không vượt quá 150% kim ngạch xuất khẩu. Thứ
hai, dịch vụ trả nợ quốc gia không vượt quá 15% kim ngạch xuất khẩu và
dịch vụ trả nợ của chính phủ không vượt quá 10% chi ngân sách.
2 - Tác động của nợ chính phủ đến điều hành vĩ mô nền kinh tế
Có hai quan điểm chính về tác động của nợ chính phủ đến điều hành vĩ mô nền kinh tế như sau:
Quan điểm truyền thống
cho rằng, biện pháp cắt giảm thuế được bù đắp bằng nợ chính phủ có tác
dụng kích thích tiêu dùng và làm giảm tiết kiệm quốc dân. Sự gia tăng
tiêu dùng làm tăng tổng cầu và thu nhập quốc dân trong ngắn hạn, nhưng
dẫn đến khối lượng tư bản ít hơn (do đầu tư giảm) và làm giảm thu nhập
quốc dân trong dài hạn.
Quan điểm khác lại cho
rằng, biện pháp cắt giảm thuế được bù đắp bằng nợ chính phủ không kích
thích chi tiêu ngay cả trong ngắn hạn, vì không làm tăng thu nhập thường
xuyên của các cá nhân, mà nó chỉ làm dịch chuyển thuế từ hiện tại sang
tương lai. Hai quan điểm nói trên tuy khác nhau nhưng cùng xuất phát từ
hành vi của người tiêu dùng và do vậy khi áp dụng cần nghiên cứu hành vi
của người tiêu dùng.
Về hiệu suất của tác động
từ nợ chính phủ tới tăng trưởng kinh tế, trong những năm gần đây, hầu
hết các nhà kinh tế đều cho rằng, trong dài hạn, một khoản nợ chính phủ
lớn (tỷ lệ của nó so với GDP cao) làm cho sự tăng trưởng của sản lượng
tiềm năng chậm lại vì: a) nếu một quốc gia có nợ nước ngoài lớn thì quốc
gia đó buộc phải tăng cường xuất khẩu để trả nợ nước ngoài và do đó khả
năng tiêu dùng trong nước giảm sút; b) nợ trong nước tuy được coi là ít
tác động hơn vì, trên góc độ nền kinh tế là một tổng thể, chính phủ chỉ
nợ công dân của chính nước mình, tuy vậy nếu nợ trong nước lớn thì
chính phủ buộc phải tăng thuế để trả lãi nợ vay. Thế nhưng tăng thuế có
thể làm méo mó nền kinh tế, gây ra tổn thất vô ích về phúc lợi xã hội.
Ngoài ra, còn có một số quan điểm cho rằng việc chính phủ sử dụng công
cụ nợ để điều tiết kinh tế vĩ mô sẽ không có hiệu suất cao.
Chính phủ muốn tăng chi
tiêu công cộng để kích cầu thì phát hành trái phiếu chính phủ. Phát hành
thêm trái phiếu chính phủ thì giá trái phiếu chính phủ giảm, thể hiện
qua việc chính phủ phải nâng lãi suất trái phiếu để huy động người mua.
Lãi suất trái phiếu tăng thì lãi suất chung của nền kinh tế cũng tăng.
Điều này tác động tiêu
cực đến động cơ đầu tư của khu vực tư nhân, khiến họ giảm đầu tư... Tóm
lại, phát hành trái phiếu tuy có làm tăng tổng cầu, song mức tăng không
lớn, vì những tác động phụ của nó lại làm giảm tổng cầu.
3 - Đánh giá về nợ chính phủ hiện nay ở Việt Nam
Tình hình vay nợ của Việt
Nam hiện nay được Ủy ban Kinh tế Quốc hội (Tại phiên họp sáng ngày
2-10-2009 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về tình hình kinh tế - xã hội
năm 2009 và dự kiến kế hoạch phát triển năm 2010) đã chỉ ra 8 hạn chế,
trong đó nhấn mạnh đến vấn đề nợ chính phủ tăng mạnh (năm 2008 chiếm
khoảng 36,5% GDP; năm 2009 ước lên đến 40% GDP; năm 2010 dự kiến khoảng
44% GDP).
Tại hội nghị nhóm tư vấn
các nhà tài trợ cho Việt Nam lần thứ 16, tuy các nhà tài trợ đã cam kết
dành 8,063 tỉ USD vốn ODA cho Việt Nam trong năm tới (mức kỷ lục từ
trước đến nay), nhưng sau khi cam kết tài trợ ODA năm 2010, vấn đề nợ
công một lần nữa lại được hâm nóng trong nhóm tư vấn các nhà tài trợ.
Trước đó, những kế hoạch phát triển đầy tham vọng của Chính phủ như phát
hành trái phiếu chính phủ tổng cộng 146 nghìn tỉ đồng trong nước và
khoảng 1 tỉ USD ra nước ngoài trong năm 2010, được cho là có thể khiến
nợ công tăng lên nhanh chóng, đã được “mổ xẻ” tại diễn đàn Quốc hội.
a - Liệu nợ công có bảo
đảm trong ngưỡng an toàn? Phó Chủ nhiệm ủy ban Tài chính ngân sách của
Quốc hội, ông Trịnh Huy Quách cho biết, quan điểm về ngưỡng an toàn
trong tỷ lệ nợ công so với GDP cũng khác nhau. Theo khuyến cáo của các
tổ chức quốc tế, tỷ lệ hợp lý với trường hợp các nước đang phát triển
nên ở mức dưới 50% GDP, nhưng trên thực tế, ở nhiều nước tỷ lệ này lên
đến trên 80% GDP.
Bình luận về những tương
quan so sánh kể trên, Phó Chủ tịch Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia Lê
Xuân Nghĩa cho rằng, tỷ lệ nợ công của Việt Nam hiện nay thấp hơn rất
nhiều so với các nước (Hoa Kỳ khoảng 300% GDP) và nếu nợ công cao hơn
nữa, vẫn bảo đảm trong giới hạn an toàn cho phép.
b - Điều đáng bàn chính
là cơ cấu nợ. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, tính đến cuối năm 2009, cơ
cấu nợ công gồm: nợ chính phủ chiếm 79,3%; nợ được Chính phủ bảo lãnh
chiếm 17,6% và nợ chính quyền địa phương chiếm khoảng 3,1%. Trong nợ
chính phủ, nợ nước ngoài chiếm 60% (trong đó 85% là vốn vay ODA); nợ
trong nước chiếm 40%. Theo Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Võ Hồng Phúc,
nợ nước ngoài trong cơ cấu nợ quốc gia tuy cao, nhưng vẫn trong ngưỡng
cho phép, trong khả năng trả nợ của Việt Nam, hằng năm, Chính phủ vẫn
dành một khoản ngân sách để trả nợ vay nước ngoài, và chúng ta chưa hề
trì hoãn bất kỳ khoản vay nào. Đại diện hai nhà tài trợ quan trọng là
Ngân hàng Thế giới (WB) và Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cũng đều
nhất trí với quan điểm trên.
4 - Những vấn đề đặt ra khi hoạch định chính sách vay nợ và quản lý nợ chính phủ ở Việt Nam hiện nay
Theo chúng tôi, không
phải vì vấn đề nợ chính phủ hiện nay chưa có gì đáng lo ngại, mà chủ
quan trong việc vay và sử dụng kém hiệu quả. Vẫn còn nhiều ý kiến trong
giới khoa học tỏ ra quan ngại về nguy cơ tiệm cận ngưỡng bất ổn. Trong
thời điểm hiện tại, để có thể đánh giá một cách khoa học về tình hình nợ
chính phủ hiện nay của Việt Nam nhằm đề ra những giải pháp đúng đắn và
kịp thời bảo đảm nợ chính phủ ở mức an toàn, thiết nghĩ cần lưu ý đến
những vấn đề sau:
Một là, về chính sách vay nợ và trả nợ của Chính phủ.
Để bù đắp thiếu hụt ngân
sách nhà nước và mở rộng đầu tư phát triển kinh tế, nhiều nước trên thế
giới đã có chính sách huy động vốn trong nước và vay nợ nước ngoài một
cách triệt để và có hiệu quả, kể cả các nước phát triển như Mỹ, Nhật Bản
và các nước đang phát triển như Trung Quốc, Xin-ga-po, Thái Lan,
Phi-lip-pin... Khi hoạch định chính sách vay nợ, các nước đều chú ý đến
những vấn đề sau:
- Căn cứ vào kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch ngân sách nhà nước hằng năm, nhu
cầu chi tiêu và đầu tư của nhà nước, yêu cầu và nhiệm vụ của nhà nước
trong từng thời kỳ. Nhà nước dự kiến mức huy động vốn ngắn hạn, trung
hạn và dài hạn hướng vào các đối tượng ở trong và ngoài nước bằng những
hình thức huy động vốn thích hợp và có chính sách lãi suất căn cứ vào
mặt bằng lãi suất thị trường. Chính sách vay nợ của nhà nước phải lành
mạnh hóa nền tài chính tiền tệ quốc gia, góp phần ổn định giá trị đồng
nội tệ; mở rộng các hoạt động đầu tư theo định hướng của nhà nước và
nâng cao hiệu quả đầu tư; góp phần kiến tạo một thị trường tài chính
năng động.
- Tiên lượng trước các vấn đề có thể nảy sinh khi tính toán nợ chính phủ. Đó là:
a) Lạm phát chi tiêu thâm
hụt ngân sách. Khi tính toán nợ chính phủ thường không lượng hóa được
ảnh hưởng của yếu tố lạm phát trong chi tiêu của chính phủ, chỉ tính các
khoản trả lãi vay theo lãi suất danh nghĩa, nhưng đáng lẽ ra chỉ tiêu
này chỉ nên tính theo lãi suất thực tế. Do lãi suất danh nghĩa bằng lãi
suất thực tế cộng với tỷ lệ lạm phát, nên thâm hụt ngân sách đã bị phóng
đại. Trong những thời kỳ lạm phát ở mức cao và nợ chính phủ lớn thì ảnh
hưởng của yếu tố này rất lớn;
b) Tài sản đầu tư. Nhiều
nhà kinh tế cho rằng, khi tính toán nợ chính phủ cần phải trừ đi tổng
giá trị của tài sản chính phủ. Thực ra điều này cũng đơn giản như khi xử
lý tài sản của cá nhân. Khi một cá nhân vay tiền để mua nhà thì không
thể tính anh ta đã thâm hụt ngân sách bằng số tiền đã vay, mà phải trừ
đi giá trị của căn nhà. Tuy nhiên, khi tính toán theo phương pháp này
thường gặp phải vấn đề là những gì nên coi là tài sản của chính phủ và
tính toán giá trị của chúng như thế nào, ví dụ, đường quốc lộ, kho vũ
khí hay chi tiêu cho giáo dục...;
c) Các khoản nợ tiềm
tàng. Nhiều nhà kinh tế lập luận rằng tính toán nợ chính phủ đã bỏ qua
các khoản nợ tiềm tàng như tiền trợ cấp hưu trí, các khoản bảo hiểm xã
hội, mà chính phủ sẽ phải chi trả cho người lao động hay các khoản mà
chính phủ sẽ phải chi trả khi đứng ra bảo đảm cho các khoản vay của
người có thu nhập thấp, mà trong tương lai họ có thể không có khả năng
thanh toán...
Hai là, sớm hoàn thiện việc xây dựng và ban hành Luật Quản lý nợ công.
Hiện nay, dự thảo về Luật
Quản lý nợ công đã được ban hành với 8 chương và 55 điều. Tuy nhiên, để
nội dung của Luật được hoàn thiện, theo chúng tôi, cần làm rõ và bổ
sung những nội dung sau:
- Về phạm vi điều chỉnh,
để bảo đảm tính thống nhất và tính bao quát của Luật, nên đưa doanh
nghiệp nhà nước thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này (Điều 1).
- Về tính cụ thể của dự
án Luật, Dự thảo Luật còn nhiều quy định chung chung, mang tính luật
khung, ví dụ như những quy định ở Điều 26, 27, 29, 33, 41, 46 và một số
điều khác. Có khoảng 14 điều giao cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ
quy định, mà lẽ ra chúng ta phải quy định rõ trong Luật để thực hiện.
- Về cơ quan quản lý nhà
nước đối với việc vay và trả nợ, khoản 2, Điều 15 và Điều 29 của dự thảo
Luật cần quy định rõ về cơ quan quản lý nhà nước đối với việc vay trả
nợ của các doanh nghiệp, cơ quan có trách nhiệm điều hành hạn mức vay
thương mại hằng năm của các doanh nghiệp. Nên tập trung đầu mối quản lý
nợ công và có thể đổi mới từ chỗ Ngân hàng Nhà nước quản lý nợ của WB và
ADB thành Bộ Tài chính quản lý toàn bộ kể cả vốn ODA, các khoản nợ vì
như thế sẽ phù hợp với bối cảnh mới hiện nay.
- Về việc hoàn trả vốn
vay, hiện chưa có quy định rõ về việc bàn giao nợ vay đối với các đối
tượng vay nợ, đặc biệt ở chính quyền địa phương khi người quản lý hết
nhiệm kỳ.
Ví dụ, những nguồn vốn
vay được sử dụng kém hiệu quả, vỡ nợ thì liệu người kế nhiệm có dám nhận
việc trả nợ này hay không? Vì vậy đề nghị đưa vào luật để quy trách
nhiệm khoản nợ sẽ giao cho ai và được thực hiện như thế nào.
- Về các quy định nợ của
chính quyền địa phương, hiện cũng chưa cụ thể, cần phải có quy định rõ
hơn. Chẳng hạn, chính quyền địa phương không có khả năng trả nợ hoặc trả
nợ chậm so với yêu cầu sẽ được xử lý như thế nào, xử lý chính quyền địa
phương là xử lý ai? Chủ tịch tỉnh hay tập thể nào? Khi địa phương không
có đủ khả năng trả nợ thì Chính phủ có bảo lãnh cho chính quyền địa
phương hay không và bảo lãnh trong những điều kiện nào?
- Về quản lý nợ địa
phương, cần nghiên cứu quy định về trường hợp chính quyền địa phương sử
dụng nguồn vốn vay không hiệu quả. Ví dụ, do thiên tai hay những yếu tố
nào đó gây ra làm cho họ không đủ khả năng để chi trả, thì Luật phải quy
định như thế nào? hoặc nếu những địa phương làm mất cân đối, sử dụng
vốn vay sai mục đích thì làm cách nào xử lý chính quyền địa phương này,
Chính phủ có bảo lãnh hay không?
- Về quy định đối với vốn
vay của nước ngoài, nếu theo Quy định tại Điều 43 Dự thảo Luật quy định
đối với vốn vay của nước ngoài, thì đối với những địa phương nghèo,
không có khả năng, có nguồn thu ngân sách yếu, thu không đủ chi sẽ rất
khó có sức cạnh tranh với các tỉnh giàu để tranh thủ được nguồn vốn vay.
Đồng thời, còn rất dễ xảy ra tiêu cực trong vấn đề “chạy dự án”, “chạy
nguồn vốn đầu tư”, gây thiệt thòi cho các tỉnh nghèo, nhất là khi “năng
lực ngoại giao” yếu. Điều này dễ làm cho tệ nạn “xin - cho” trỗi dậy.
- Về đối tượng bảo lãnh,
đề nghị nên xem lại đối tượng bảo lãnh và nên có quy định hạn chế, trong
trường hợp nào thì Nhà nước bảo lãnh, làm như vậy thì hiệu quả của việc
vay nợ công sẽ tốt hơn. Về việc này, Quỹ Tích lũy của Bộ Tài chính có
các số liệu rất đầy đủ. Trong thời gian vừa qua, Quỹ này đã trả nợ như
thế nào, thay mặt các tổ chức trả nợ như thế nào, chúng ta khoanh vùng
lại để làm sao hạn chế đối tượng được Nhà nước bảo lãnh.
- Về trách nhiệm của các
cơ quan cho vay và người vay lại, đề nghị nên quy định rõ trách nhiệm
của cơ quan cho vay lại tại Điều 29, khoản 4, điểm c để các cơ quan cho
vay thấy rõ trách nhiệm và các nhiệm vụ buộc phải thực hiện. Đặc biệt là
nhiệm vụ thẩm định năng lực, khả năng thực hiện và thanh toán của bên
vay, nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra việc sử dụng nguồn vốn, các giải pháp
khẩn cấp để thu hồi khoản cho vay. Đề nghị bổ sung một khoản tại Điều 52
để đưa việc quản lý, sử dụng vốn vay không có hiệu quả vào các hành vi
vi phạm pháp luật, cụ thể là: Quản lý việc sử dụng vốn vay nợ không đúng
quy định, thiếu trách nhiệm, để tổ chức sử dụng vốn vay sai mục đích,
gây thất thoát, lãng phí nguồn vốn vay. Đồng thời, đề nghị quy định chi
tiết hơn về trách nhiệm của tổ chức, cơ quan vay lại trong việc sử dụng
vốn vay lại tại Điều 29 khoản 5, đặc biệt là trách nhiệm hoàn trả vốn
vay của bên vay lại. Ngoài ra, cần thể hiện lại Điều 52, khoản 3 như
sau: “không trả hoặc trì hoãn việc trả các khoản vay đến hạn mà không có
lý do được bên cho vay chấp thuận”.
- Việc công bố công khai
các thông tin về tình hình vay nợ. Dự thảo Luật hiện còn chung chung,
chưa thể hiện rõ những vấn đề như thời gian công bố công khai, nội dung
các thông tin công bố công khai gồm những vấn đề gì, chính quyền địa
phương có phải công bố công khai tình hình vay nợ không? Để tránh tính
hình thức, thì nên sửa Điều 50 theo hướng bổ sung quy định trách nhiệm
của ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc
thực hiện công khai thông tin về nợ công của địa phương.
- Về công tác thanh tra,
kiểm tra và hiệu quả của nguồn vốn, cần thận trọng khi quyết định thông
qua luật này, bảo đảm cho việc vay nợ và trả nợ được nghiêm túc./.
Số 15 (207) năm 2010
